Dejando a un lado, por el momento, la materia a la que se refiere la transferencia, debemos subrayar que un debate de este tipo no sería posible en ningún país del mundo. El artículo 150. 2 de la Constitución es un caso único en el constitucionalismo mundial. Ningún país –y esto es algo que hay que recordar a quienes ignoran las profundas diferencias existentes entre un Estado Federal y el nuestro-, ni federal ni centralizado, permite transferir competencias por Ley. El Derecho comparado nos muestra que el reparto de competencias está reservado siempre a las Constituciones. En cualquier país, si se quiere transferir una competencia a una Comunidad o entidad infraestatal es preciso reformar la Constitución con todas las garantías inherentes al procedimiento de reforma. En ningún sitio es posible llevar a cabo una operación política de tal trascendencia –el reparto material del poder del Estado- mediante una ley, es decir, sin más exigencias que las relativas a obtener una mayoría absoluta de votos en el Congreso.

Este desafortunado artículo 150.2 tiene su origen en un pacto entre la Unión de Centro Democrático y los nacionalistas catalanes (CiU). El PSOE se opuso con firmeza y rotundidad, pero sin éxito a su inclusión en el Texto Constitucional. El artículo fue pactado en La Moncloa, y cuando fue presentado a Alfonso Guerra –cualificado representante socialista en la negociación de la Constitución- fue objeto de un rotundo rechazo. Alfonso Guerra calificó el precepto, con toda razón como una “burla” al esfuerzo que se estaba haciendo por buscar una fórmula de consenso sobre la organización territorial del Estado. Una burla porque permitiría al Gobierno de turno -siempre que dispusiera de una mayoría absoluta, por sí solo o con el apoyo de formaciones políticas nacionalistas- alterar el reparto de competencias sin cumplir los requisitos exigidos para la reforma constitucional. Esta posibilidad, insisto, no existe en ningún país federal del mundo.

Alfonso Guerra ha dejado escrito, en el primer tomo de sus memorias, que quedó indignado por la respuesta a sus objeciones: “Me aseguraron los unos y los otros, que no debería preocuparme, porque nunca se aplicaría el precepto”. El insistió en que si no se iba a aplicar por qué ese empeño por introducirlo en la Constitución.

La praxis política ha confirmado que los temores de Alfonso Guerra no eran, en modo alguno, infundados. Un precepto, supuestamente destinado a no ser aplicado nunca, ha sido utilizado ya en varias ocasiones (por ejemplo para transferir competencias policiales a Cataluña) y el Parlamento de Cataluña demanda ahora que lo sea nuevamente.

Si como hemos visto, la mera existencia del 150. 2 resulta harto problemática por cuanto implica dejar abierto indefinidamente, y, en manos del legislador, el reparto material del poder del Estado, la interpretación del mismo resulta además muy complicada. La aplicación del artículo 150. 2 exige como tarea previa determinar cuáles son las competencias estatales que el legislador central puede transferir a las Comunidades Autónomas y cuáles no. El artículo 150. 2 no da una respuesta clara y precisa a ello. Se limita a señalar que, según la Constitución, el poder central ostenta competencias que “por su propia naturaleza son susceptibles de transferencia o delegación”, y pueden ser delegadas. En sentido contrario hay que entender que otras, y también “por su propia naturaleza” no son transferibles. Pero decir eso, en términos jurídicos, es decir muy poco.

Este es el contexto en el que hay que enmarcar el debate sobre la proposición catalana de delegación de la competencia estatal para autorizar los referendos. De lo que se trata es, por un lado, de determinar –jurídicamente- si la competencia para autorizar referendos es susceptible “por su propia naturaleza”, o no lo es, de ser delegada a la Comunidad Autónoma de Cataluña; y por otro –en caso de que lo fuera- de tomar la decisión política de transferirla o no. En el caso que nos ocupa, no parece haber muchas dudas de que la transferencia no tiene encaje constitucional. La razón es fácilmente comprensible. El Estado no puede delegar una facultad de la que él mismo no dispone: autorizar la celebración de un referéndum sobre la secesión. Si se tratara de un referéndum sobre otro tipo de cuestiones, no se podría descartar, con la misma rotundidad, la admisibilidad jurídica de delegar esa facultad de autorización.

En la medida en que la proposición catalana está abocada al fracaso, en poco puede contribuir a encauzar la grave crisis territorial que padecemos. A no ser que, los mismos partidos que, lógica y previsiblemente, suman sus votos en contra de la proposición del Parlamento catalán, anuncien también la apertura de un debate sereno y riguroso sobre la reforma de la constitución territorial. El mismo Congreso que está obligado a rechazar la propuesta de delegación de competencias por su carácter rupturista, podría ofrecer una alternativa reformista al desafío catalán. El Congreso de los Diputados es la única institución que puede desbloquear el problema catalán.

La finalidad del proyecto o alternativa reformista debe ser racionalizar, ordenar y estabilizar el sistema autonómico, en definitiva, reemplazarlo por un modelo federal. Pero si el adjetivo federal resulta problemático puede ser obviado. Lo que importa es tener claro en qué consiste la esencia de la reforma. Y esto es algo que cualquiera puede comprender. En el Estado Autonómico actual, el legislador, con 176 votos puede alterar el reparto de competencias. La necesidad de lograr una mayoría para investir al Presidente de Gobierno o aprobar unos Presupuestos puede conducir a una alteración del reparto material del poder entre el Estado y las Comunidades. Esto se puede hacer bien reformando un Estatuto de Autonomía, que es una Ley Orgánica, o bien aprobando una de las leyes de delegación (art. 150. 2) a las que Alfonso Guerra se opuso sin éxito. En ningún país federal puede ocurrir tal despropósito.

La reforma de la Constitución debe tener por objetivo consolidar un tipo de Estado (que se denomine expresamente federal o no es una cuestión meramente nominal) en que el reparto competencial por estar fijado en la Constitución no pueda ser alterado por el legislador. Para ello hay que abandonar los estériles debates sobre la soberanía y empezar a dialogar sobre cuál sea el mejor reparto competencial para hacer frente a los problemas de la España de hoy. Esto es, qué competencias pueden ser ejercidas de forma más eficaz y a menor coste por el Estado, y cuáles por Cataluña (y el resto de Comunidades). En ese reparto se podría tener en cuenta el hecho diferencial que supone tener lengua propia en la medida en que ello tenga reflejo en determinadas competencias.

El problema territorial sólo puede desbloquearse con la apertura de un debate constructivo entre las fuerzas políticas nacionales y el nacionalismo moderado catalán. Debate que –dejando a un lado la propuesta rupturista e inconstitucional de llevar a cabo un referéndum de secesión- se centre en la articulación del encaje de Cataluña (y otras Comunidades) en España. Esa nueva articulación debería traducirse en una reforma constitucional que racionalizara, estabilizara y ordenara, un modelo de organización territorial del poder cuyo carácter abierto, indeterminado y caótico es fuente de muchos y graves problemas.