Analizando los factores que lo determinan, he de señalar que el gasto público en España llevaba años descendiendo. Desde 1995 convergíamos, en porcentaje, con el gasto comunitario pero lo hacíamos por abajo, estrechando una diferencia de algunos puntos con ellos.

La caída del gasto público, aunque generalizada en las diferentes políticas que lo integran, se vio particularmente favorecida porque en aquellos años buenos se pagaban menos intereses por la deuda pública y se gastaba menos en desempleo.

A la vez que esto ocurría, se elevaban los ingresos públicos. Como hubo años en los que se produjeron fuertes expansiones inmobiliarias, el peso relativo que los ingresos adquirieron en el PIB fue aumentando poco a poco.

Estas dos tendencias han cambiado con la crisis. A ambas las hace añicos, de tal forma que saltan por los aires las regularidades que existían y que parecían firmemente asentadas, tanto en el ingreso público, como en el gasto público. Es más, lo que ocurre es lo contrario de lo que venía sucediendo.

Los ingresos tributarios se desploman entre 2007 y 2012 al caer desde el 41% del PIB al 37,1% a la vez que el gasto que se eleva hasta el 44 en este último ejercicio. El déficit correspondiente a él sería del 6,8% del PIB.

A los datos anteriores, hay que añadir el importe de las ayudas recibidas, desde la Unión Europea, para el rescate de las instituciones financieras, ya que habrán de pagarse a lo largo de los próximos años. Por eso, en 2012 el déficit público creció, llegando a situarse en el 10,6% del PIB. Por qué se hace así debe de explicarse, ya que una cosa son los criterios que se establecen en la Unión a la hora de determinar si existe una situación de desequilibrio excesiva y otra bien distinta es señalar cuál es la magnitud del déficit que una vez materializado en deuda pública, insisto que habrá que pagar.

CUADRO Nº 1

Déficit de las AA.PP.

2011-2013

% PIB

Déficit por naturaleza

2011

2012

2013

Ayuda comunitaria para el rescate del sistema financiero

0,49

3,80

0,46

Correspondiente a los objetivos fijados por la Unión Europea

9,07

6,84

6,62

TOTAL DÉFICIT PÚBLICO

9,56

10,63

7,08

Las ayudas recibidas de la Unión Europea, para el rescate de las entidades financieras son consideradas operaciones one-off, por lo que no se tienen en cuenta a la hora de comprobar si se ha cumplido o no el objetivo de estabilidad. Las cuantías de las aportaciones en 2013 fueron 4.661 millones de euros, una cifra sensiblemente inferior a los otorgados en 2012 (39.068 millones de euros). Si se computan el total de ayudas concedidas, desde 2011, el total de la misma llegara a 49.258 millones de euros.

En este contexto, cuando lo que se discute es si se cumple en 2013 el objetivo de estabilidad, nos enfrentamos con dos posiciones diferenciadas.

Desde el Gobierno se dice que el cierre del ejercicio de 2013 se ha realizado cumpliendo con lo establecido en la senda de consolidación presupuestaria. El déficit terminó siendo el 6,62% del PIB, todo un éxito porque se ha sido capaz de encajar el impacto que la caída de actividad ha ocasionado en los ingresos públicos.

Menos optimista son algunos analistas económicos privados, quienes ponen de relieve que si en el déficit público se incluyen las ayudas comunitarias, se superaría el 7%. Pero además, hay en él que descender a mayores detalles, viendo como ha sido la marcha de los ingresos y de los gastos en el pasado ejercicio. Hecho todo esto lo que se consigue es un modesto resultado, producto del débil comportamiento de los ingresos públicos, puesto que en el último ejercicio de nuevo, como viene ocurriendo desde el inicio de la crisis, se ha vuelto a producir la inelasticidad de los grandes impuestos.

La rigidez de los impuestos

El cuadro adjunto lo evidencia de forma muy clara. Un periodo caracterizado por un enorme activismo normativo llevado a cabo de manera totalmente generalizada, en el que, incluso se ha llegado a recurrir a algo tan singular como una regularización fiscal, empleando además, los más variopintos instrumentos jurídicos: decretos-leyes, leyes de presupuestos, normas específicas en los más variados tributos, en el que se ha dejado sentir el poder de gravar todo tipo de rentas, consumos, servicios, tráficos y transmisiones, y que ha tenido una pobre respuesta recaudatoria.

CUADRO Nº 2

Evolucion Ingresos Tributarios

Los ingresos tributarios totales entre 2012 y 2013 se elevaron en un 4,4% (7.087 Millones de euros), con un reparto bastante irregular entre las diferentes figuras impositivas. El IRPF, que es el gravamen con mayor capacidad de ingresos, prácticamente ha permanecido estancado (aumento el 0,2%). El IVA y los Especiales han seguido una trayectoria bastante ajustada a la media antes citada. Ha sido en el Impuesto de Sociedades donde más se ha elevado la recaudación, si bien una parte de lo que se computa en él como ingreso, es tan solo un pago a cuenta. Para que se entienda, hasta que no se liquida definitivamente ese Impuesto lo que se ha producido es un “préstamo” por parte de las empresas a la Hacienda Pública, cuya cuantía no está plenamente determinada.

De los datos que ha proporcionado el Ministerio de Hacienda, en un documento titulado “Déficit de las Administraciones Públicas 2013” (31/marzo/2014) se ve cómo la recaudación creció en 2012, sobre 2011, en 6.807 millones de euros, lo que significa un aumento del 4,2%. Menos capacidad recaudatoria se evidencia en 2013. Si se comparan los ingresos tributarios totales de 2013 con los contabilizados en 2012, el incremento recaudatorio tan solo fue de 281 millones de euros, un modestísimo 0,2%.

Las razones de tan reducida capacidad recaudatoria puede que tenga un triple origen. El decrecimiento económico que se ha producido en 2012 (-1,6%) y en 2013 (-1,2%) y la baja inflación que viene arrastrándose. La conjunción de estos dos fenómenos se ha traducido en un menor valor del PIB a precios corrientes. Ha caído desde 2011 a 2013 en un 2,2% (de 1046 miles de millones de euros pasa a 1.023 miles de millones). Con menos actividad hay menos recaudación, pero esta, además, aparece condicionada por abundantes agujeros tributarios. La fronda de exenciones, reducciones y deducciones que se incorporan a la legislación de las principales figuras tributarias, no hacen otra cosa que reducir la base imponible de las mismas.

A esto hay que añadir las consecuencias recaudadoras que ocasionan tanto el fraude fiscal como la elusión tributaria existente detrás de los procedimientos objetivos de estimación de las bases imponibles en renta, sociedad y gravámenes de consumo.

De semejante dinámica solo una consecuencia se extrae el sistema tributario, en España, esta agotado habiendo llegado al límite de sus posibilidades. Por lo que hay que cambiarlo para dotarlo de una mayor potencia recaudadora, que sea más equitativo, a la vez que pueda proporcionar una mayor estabilidad económica.

Esta atonía en el ingreso público coincide con el ritmo de decadencia que han venido mostrando otras variables significativas.

La pulsación del empleo continua siendo escasa, los salarios han caído y continuaran congelados algún tiempo más, por lo que la renta disponible de las familias se ve constreñida, si además se le añade la baja inflación nos encontramos con una débil demanda interna. Añádase el que el espacio para la expansión crediticia ha venido disminuyendo y el incremento de la capacidad productiva instalada resulta escasamente necesario por ser muy amplia la potencia excedentaria existente.

Este río posee escaso caudal y poca intensidad, siendo así la perspectiva de que llegue a lograrse una recuperación sólida, aparece llena de incertidumbres, por lo que la garantía de crecimiento hay que buscarla por territorios bien distintos, en los que deberá labrarse de forma diferente a la que ha venido haciéndose hasta ahora, la política económica.

El cumplimiento del Presupuesto de Ingresos

En los párrafos anteriores me he referido a como han evolucionado los ingresos de las principales figuras tributarias en 2011, 2012 y 2013.

Hay una manera de ver como se han cumplido las previsiones presupuestarias a lo largo de 2013, comparando las cifras inicialmente aprobadas en las Cortes Generales con los datos de cierre del ejercicio. El cuadro siguiente da respuesta a esta cuestión, centrándose en los principales impuestos y añadiendo las cotizaciones de la Seguridad Social.

CUADRO Nº 3

IMPUESTOS

PRESUPUESTO

INICIAL

2013

CIERRE

EJERCICIO

2013

DIFERENCIA

MILLONES DE EUROS

IRPF

74.215

69.951

-4.264

I. SOCIEDADES

19.012

19.945

+933

IVA

54.657

51.931

-2.726

ESPECIALES

19.956

19.073

-943

COTIZACIONES

SOCIALES (SS)

105.963

98.000

-7.803

TOTALES

273.703

258.900

-14.803

Los ingresos tributarios obtenidos en 2013 por los grandes nutrientes de los principales agentes públicos se reducen en casi 15.000 M/€ al finalizar el ejercicio, respecto de las estimaciones presupuestarias inicialmente previstas. Algo paradójico ocurre, puesto que pese a que viene existiendo una tendencia en la evolución de los ingresos, poseedora de un sesgo descendente, el Gobierno decide inflar las previsiones del ejercicio, sin tener en cuenta la marcha general de la actividad económica, confiándolo todo a las potencialidades que proporciona la legislación tributaria.

La indolencia presupuestaria

Actuar así ha sido históricamente bastante habitual, pero ante semejante práctica hay que recordar que este procedimiento es sumamente arriesgado puesto que, en el caso de que no se cumplan los objetivos de recaudación la financiación de los gastos puede resultar problemática reduciéndose sus opciones a restringir los gastos o a ver como se incrementa el déficit.

En los ingresos públicos ha habido una técnica presupuestaria escasamente rigurosa, que casi siempre termina siendo poco eficaz. Esta forma de actuar, ha venido estando acompañada por otra igualmente ineficaz en la parte del gasto de los Presupuestos Generales del Estado de 2013 (PGE´13).

Durante los tres primeros trimestres de 2013, el Gobierno mostró una escasa preocupación por la marcha de los PGE´2013. Actuó sin reducir en nada el gasto público. Solo cuando llegó a la conclusión de que el Presupuesto de Ingresos de 2013 no podría alcanzarlo, fue cuando adoptó decisiones destinadas a reducir el gasto público. Quizás la razón este en que volver a tener un nuevo desencuentro con Bruselas sobre el grado de cumplimiento del déficit no le atraía.

Esta indolencia que evidenció en el ritmo de ejecución del gasto público estuvo alimentada por la marcha que registraba el servicio de la deuda pública. La rebaja de la prima de riesgo permitió que el gasto en intereses de la deuda 2013 fuera inferior al presupuestado. Así la ACE destino a esta partida 28.407 millones de euros, 8.800 millones menos de los presupuestados.

La pasividad estuvo acompañada de algo de “represión presupuestaria”, citaré un ejemplo, ciñéndome a las inversiones del Ministerio de Fomento. Las adjudicaciones de contratos de obras públicas, que en 2013 han sido 907,9 millones de euros, se han encadenado seis años consecutivos de descensos, en los que se acumularon un ajuste del 91%, puesto que en 2008 se adjudicaron obras por 10.625 millones de euros.

El desplome del consumo público

Cómodamente instalado en un gasto público plano al que acompañaba una fuerte reducción de los gastos en intereses de la deuda pública, lo que había que hacer era dejarse llevar. Pero las cosas se complicaron.

En un solo trimestre, de manera sorpresiva se llevó a cabo un desplome inesperado de las compras de las Administraciones Públicas. La contracción del consumo público ha sido tal que ha puesto en duda la voluntad del Gobierno de favorecer la aparición, ahora, de una tendencia ascendente en la marcha de la economía.

La decisión que adoptaron fue relativamente sencilla, como no se había producido una recuperación vigorosa de los ingresos tributarios los responsables económicos optaron por llevar a cabo una rápida e intensa reducción del consumo público.

De la consideración de los gastos y de los ingresos públicos se deduce que en España la Hacienda tiene un grave problema en el ingreso, cuya sangría esta costando mucho detener. Es la debilidad del ingreso la que hace que el déficit público se reduzca con tanta dificultad.

Pese a lo cual la derecha nos anuncia que va a producirse la cuarta gran reforma fiscal de los últimos quince años. Pronto se ha producido “el cansancio fiscal” entre los conservadores españoles. Tan pronto que se les vuelve a encontrar dispuestos a reducir la capacidad tributaria de la Hacienda Pública.

Dado que los recortes presupuestarios han producido un daño notable en la renta disponible de los hogares, si de nuevo reducen los ingresos públicos deberían decir cuáles son los gastos públicos que a partir de ahora se reducen. Digo esto, porque el esfuerzo que se lleva a cabo para corregir el déficit es alto, el coste social y político evidentemente elevado, y los resultados son más bien escasos. Para decir esto, basta con seguir el periplo de los años que van de 2011 a 2013.

Esta secuencia ha sido confirmada por el Ministerio de Hacienda si bien, el retraso en su publicación ha ocasionado que se le haya adelantado la Comisión Europea pues hace ya semanas que publicó sus previsiones correspondientes al período 2013-2015. En ellas, se van analizando como cree que evolucionaran los principales agregados económicos. A la vez que los proyecta hacia el futuro, establece el recorrido de esas variables en los ejercicios recientemente cumplidos. Según la Comisión, el jalonamiento del déficit público fue del 9,6% en 2011, 10,6% en 2012 y del 7,2% en 2013.

Los cálculos del Gobierno y los de la Comisión Europea manifiestan una alta proximidad, por lo que considero que bajar en los próximos ejercicios del 7% volverá a costar mucho.

A la vista de que las mejoras en la situación de la economía no han sido significativas, considero que el éxito de la política de ajuste presupuestario ha sido muy escaso ya que es poco lo que se ha reducido este desequilibrio habiendo, en cambio, desarbolado múltiples políticas públicas de bienestar.