Ante la falta de acuerdo con la administración, el señor “A” lleva el caso a los tribunales, y la autoridad competente exige regularizar la situación con el derribo a costa de los titulares y la recuperación pública del DPMT. Los jueces de las distintas instancias dictan sentencia a favor de la administración competente, con lo que los particulares involucrados deciden acudir a la Corte Europea de Derechos Humanos alegando que las sentencias dictadas por los jueces y la posición de la administración, vulneran el contenido del Artículo 1 del Protocolo Nº 1 de la Convención Europea de Derechos Humanos en lo que afecta al derecho de propiedad, y el Artículo 8 en lo que se refiere al derecho al hogar.
La sentencia de los 17 jueces de la Gran Cámara de Jueces de la Corte de Derechos Humanos, en una situación en que las casas permanecen sin demoler, establece, por mayoría de trece votos a favor y cuatro en contra que no viola la Convención la obligación de demoler a costa del señor A y de restituir la propiedad pública del terreno situado en DPMT, respecto a lo contenido en el Artículo 1 del Protocolo Nº 1 ni en la afección del Artículo 8 por motivos similares, por lo que falla a favor del Estado en las quejas planteadas.
La sentencia, de 29 de marzo de 2010 tiene un indudable interés tanto por el fallo final como porque en su redacción antepone el interés general –que considera preeminente- al derecho de propiedad individual; sobre todo, además, en un marco en que las leyes habían dejado claramente establecido el carácter condicionado de la utilización de la vivienda –que no de la propiedad, por encontrarse ésta en DPMT-. Igualmente se señala que los demandantes no pueden aducir justificadamente que la incertidumbre asociada a su situación sea creciente en el tiempo, porque la situación legal ha sido siempre clara, ni: que con el paso del tiempo sus casas hayan pasado a ser patrimonio cultural, que no afectan al acceso a la costa, o que su demolición no beneficia al interés general; ya que la Corte precisa, claramente, que son las administraciones competentes quienes tienen que decidir qué medidas han de adoptarse para proteger las áreas costeras y el DPMT.
¿POR QUÉ SE BAJA LA GUARDIA EN LA DEFENSA DEL DPMT EN ESPAÑA?
La sentencia anterior no se refiere a un caso planteado por propietarios del DPMT español, sino francés, cuyas leyes y circunstancias de gestión del litoral tienen grandes coincidencias con el caso español, y en el que, de forma coincidente con lo antes señalado, son numerosas las alegaciones ligadas a construcciones sobre dicho DPMT que sistemáticamente reproducen las “razones” desestimadas por la Corte antes recogidas.
En España es tradicional la presión e información interesada de “asociaciones o plataformas de propietarios” que, con el apoyo de ciertos medios de comunicación intentan hacer prevalecer sus intereses sobre los generales de protección de la costa y de cumplimiento de los objetivos y previsiones de una Ley de costas, de 1988, cuyas virtudes han sido reiteradamente destacadas a nivel internacional. Sus ataques a esta ley de costas están asociados a que sus argumentos son en su inmensa mayoría desautorizados por los tribunales, en la misma línea que también son desautorizados por la propia Corte del Tribunal de Derechos Humanos, que deja clara la prevalencia del interés general sobre el particular.
Pero la situación en las costas no tiende a mejorar y los informes anuales que realizan organizaciones ecologistas como Greenpeace o Ecologistas en Acción (el último, “Banderas Negras 2011. Esto es una barbaridad”, de Ecologistas en Acción, publicado en el mes de junio de este año) o tesis doctorales que se centran en la evolución de parcelas de nuestro litoral, siguen mostrando, con mayor o menos fidelidad, una situación muy lejana a la deseable en aras de ese interés general. Lo que no es óbice para que las administraciones y los parlamentos sigan con el continuo goteo de normas y acciones que van debilitando la capacidad de respuesta de la ley de costas vigente, incentivados y presionados por los intereses particulares de los propietarios afectados, o por los intereses de empresas o actividades localizadas en DPMT, gozando de ventajas que no han tenido sus competidores y que tienden a perpetuarse a costa del incremento de riesgos de catástrofes y a costa de la merma del patrimonio territorial de todos los ciudadanos. Si a ello añadimos la presión de unos ayuntamientos y comunidades autónomas que, en muchos casos, siguen anteponiendo el negocio inmobiliario a un desarrollo sostenible asociado a una industria y servicios turísticos profesionalizados y de calidad, que valoren el patrimonio territorial como potencial de desarrollo a mantener, los riesgos para soluciones racionales en nuestro litoral se incrementan brutalmente.
Y buena prueba de ello han sido los cambios legislativos de dicha Ley de costas introducidos de manera torticera respecto a los objetivos de ésta, a través de otras leyes o disposiciones aprobadas por el Congreso de los Diputados. La última, aunque no la única, a través de la Ley de Economía Sostenible, de 4 de marzo de 2011 (BOE 5 de marzo de 2011) con una redacción indigna de la voluntad de transparencia que debe gobernar el comportamiento de nuestras autoridades*. Con esta Ley se ha aprobado un cambio legislativo, propugnado por el PNV en un marco de fuerte debilidad del partido en el Gobierno y que beneficia claramente a PETRONOR, cuya concesión de ocupación del DPMT vencía en octubre de 2012. Pese a la cercanía del vencimiento, está claro que PETRONOR no había iniciado ningún tipo de estrategia de relocalización, y que esperaba que su inversión en presión a los partidos políticos le resolviera la situación.
De hecho, con esta nueva regulación no sólo se prolonga indefinidamente esta ocupación de una refinería que ha ido creciendo de forma continua a lo largo de los treinta últimos años sobre DPMT y en cuyo entorno este año se pondrá en funcionamiento una Central de Ciclo Combinado, sino que se abre el camino para nuevas autorizaciones de localización de actividades que consoliden a largo plazo la ocupación, y se incrementan los riesgos sobre el litoral, en este caso, además, con industrias fuertemente contaminantes. Pero lo más grave de todo es que al tratar de difuminar el objetivo preciso de la disposición, ésta se ha generalizado a todas las actividades localizadas en dominio público, prorrogando automáticamente las concesiones existentes, y haciendo prevaler el interés general que motivó la localización de estas actividades (¿alguno distinto al de menor coste de los terrenos del DPMT?) al interés general derivado de la ordenación y degradación del litoral, de la prevención de riesgos, de la degradación de las aguas costeras o de la degradación y pérdida de biodiversidad asociada a este tipo de actividades que, por otra parte, tienen localizaciones alternativas mucho más razonables para ejercer su actividad, satisfaciendo todos los intereses generales; pero eso sí, a un mayor coste de los terrenos que ocupan.
La cuestión correcta no es si el interés general de actividades como la de PETRONOR justifica el sacrificar el interés general recogido en la Ley de costas, sino si el coste de los terrenos alternativos para las actividades localizadas –o que se quieren localizar en el DPMT- justifica sacrificar el interés general recogido en la Ley de costas. Y ello sin entrar a precisar quiénes son los propietarios o cuáles son los beneficios que generan estas empresas, ni a quién van esos beneficios o cómo repercuten sus impuestos o subvenciones sobre las arcas del estado. ¿Sería un paso adecuado a la solución del problema gravar con una tasa estas ocupaciones que hicieran recaer sobre los ocupantes la repercusión del suelo en primera línea urbana de costa mientras su concesión estuviera vigente?
Porque no se trata sólo de PETRONOR. Son muchas las industrias, actividades productivas, hoteles, urbanizaciones o edificios localizados en DPMT durante la época del franquismo y, desgraciadamente también, irregular o ilegalmente, durante la democracia, antes o tras la entrada en vigor de la Ley de Costas, que deben abandonar los terrenos que ocupan en esta década por resolución judicial o por vencimiento de las concesiones que, en algunos casos, son ampliables durante otros treinta años. Y, ¿con qué criterio se va a asumir que en unos casos se ejecutan las sentencias o en otros no hasta que la Comunidad Autónoma encuentra una salida, más o menos legal?; ¿o en unos casos se prorrogan concesiones automáticamente, en otros a discreción de las administraciones y en otros no se prorrogan?. La sentencia de la Corte Europea de Derechos Humanos es muy clara en la subordinación del interés particular al general de protección del DPMT y de la ordenación pública del litoral. ¿Está también clara esta situación en todos los ciudadanos, partidos políticos y administradores españoles?
Es muy saludable y necesario que todos los ciudadanos traten de defender sus intereses y que se creen asociaciones o plataformas con este objetivo promoviendo la modificación de leyes, de planes o de ordenanzas que les perjudican, o presentando sus causas ante los tribunales como en los casos que comentábamos a los inicios de este artículo. Es menos comprensible que algunas de estas asociaciones lleguen a pedir purgas en los funcionarios retrotrayéndonos a los infaustos comportamientos del franquismo y dejando clara la catadura moral y el conocimiento jurídico de la función pública de quién lo propone. Pero es mucho más grave que algunas Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, más pendientes del negocio y del interés de algunos propietarios que del patrimonio e intereses a largo plazo de sus territorios, en un marco de fuerte debilidad del Gobierno, estén proponiendo cambios legislativos que pueden tener muy graves consecuencias a largo plazo para la dinámica y estabilidad del litoral, o para los crecientes riesgos que deberán soportar los ocupantes del DPMT.
¿Tendremos que esperar que como en otros muchos casos –aguas, impacto ambiental, espacios protegidos, etc.- sea la Unión Europea la que a través de sus Directivas devuelva el rumbo en materia de costas hacia los principios de la Ley de Costas, de 1988, vigente pero poco a poco vaciada de contenido en muchos de sus principios?. ¿Tendrá que ser la imposición de una Gestión Integrada de Zonas Costeras por la Unión Europea la que revitalice la vigente, pero parece que olvidada, Estrategia de Sostenibilidad de la Costa dirigida a “asegurar la protección y conservación de la integridad de los sistemas litorales y marinos”; “garantizar el acceso y uso público de la costa”; “recuperar el paisaje y la calidad en aquellos bordes marítimos urbanizados degradados” y “colaborar para el desarrollo de un urbanismo y un turismo sostenible y de calidad”?.
Las Administraciones públicas deberían tener claro que los objetivos de prevención de riesgos desproporcionados para los ocupantes del DPMT, mantenimiento de la calidad de las aguas, mantenimiento del patrimonio territorial de nuestras costas y ayuda a la sostenibilidad de un turismo de calidad generador de renta y empleo compatible con los objetivos anteriores, exigen una política de conservación de las costas en buen estado y una política de regeneración del territorio degradado, que implican el freno radical a nueva urbanización en ámbitos saturados, una política de retirada de la urbanización del litoral en las cada vez más amplias áreas de riesgo donde la intervención pública de defensa es cada vez más cara e inviable, y la plasmación de estos objetivos en un planeamiento territorial de gestión integrada del litoral, cuya materialización debe realizarse en un marco de concertación entre las Administraciones, el sector turístico y el resto de la sociedad civil.
Los cambios que se están introduciendo en la normativa costera no van en esta dirección sino en la contraria, y nos conducen a una situación en la que son crecientes los costes para corregir los efectos negativos de las actuaciones promovidas y los riesgos para los ocupantes de zonas litorales sensibles a los temporales. Y todo, para que los escasos beneficiados no corran con los costes de los terrenos en las localizaciones alternativas existentes a su actividad, o no pierdan el privilegio de gozar de una localización en primera línea de playa, cuyo uso, por mandato Constitucional, corresponde de forma generalizada a todos los ciudadanos.
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* Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. (BOE nº55, de 5 de marzo de 2011, página 25206:
Disposición final vigésima novena. Modificación de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.
Se añade una disposición transitoria vigésima segunda a la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con la siguiente redacción:
«Disposición transitoria vigésima segunda. Régimen transitorio de instalaciones en dominio público.
Los titulares de las actividades referidas en el artículo 103.1 de la presente Ley que con anterioridad a su entrada en vigor hayan requerido resolución de la Administración del Estado previa al inicio de su ejercicio en la que se establezca una determinada localización de las instalaciones e infraestructuras, con obligación de aprobación administrativa de su proyecto de instalación, resultando la necesidad de ocupación de terrenos deslindados, anterior o posteriormente, como dominio público estatal de cualquier naturaleza, tendrán derecho a la prórroga de dichas concesiones o, en su caso, al otorgamientos de nuevas concesiones de ocupación de dominio al término de la primera, en tanto no se declare extinguido el interés general que motivó dicha localización mediante resolución motivada de rango equivalente a aquella en que se adoptó dicha decisión, o hubieren perdido, por causa prevista en el ordenamiento, el título o condiciones que habilitan para el ejercicio de la actividad. En tanto no se resuelva dicha prórroga o, en su caso, una nueva concesión, se considerará prorrogada la existente.»
