LA INFORMALIDAD DE LA ECONOMÍA, EL TRABAJO EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO Y LAS ESTRATEGIAS DE FORMALIZACIÓN

Comienzo a escribir este artículo tratando de responder a la pregunta que cualquier lector europeo, y español en particular, tendría derecho a hacerme: ¿por qué tendrían que interesar a un europeo los problemas derivados de la informalidad de la economía y el trabajo en los países en desarrollo?

Hay, en mi opinión, al menos tres razones para que el tema interese a los españoles. La primera es la magnitud del fenómeno de la informalidad. Más del 60% de la fuerza laboral en los países en desarrollo trabaja en la informalidad y cerca del 80% de la fuerza de trabajo en el mundo no tiene ningún tipo de protección social.

La segunda razón para interesarse por el fenómeno de la informalidad tiene que ver con la solidaridad que debemos tener con todos aquellos que viven y trabajan en condiciones no deseables, lo que los hace integrar a la mayoría de ellos la legión de pobres que pueblan el planeta.

La tercera razón, más egoísta pero no por ello menos realista, es que es esta población que malvive de un trabajo informal, sin protección social y en su mayor parte pobre, la que constituye el motor social de la migración, legal e ilegal, hacia los países desarrollados. Los controles policiales y las políticas migratorias restrictivas pueden desalentar en algo la inmigración, pero mientras no se resuelvan los problemas que generan la informalidad, la desprotección y la pobreza en los países en desarrollo las políticas para el control de la inmigración serán ineficaces.

En este primer artículo sobre el tema me centraré en presentar de forma somera los diferentes enfoques existentes acerca de las causas y la naturaleza de la informalidad, así como en la estrategia (políticas y programas) que se viene aplicando en los países en proceso de desarrollo para formalizar la economía y el trabajo. En un artículo posterior analizaré los resultados de la aplicación de esta estrategia.

1.      La evolución del concepto de economía y trabajo informal y sus principales diferencias con el concepto de economía sumergida.

Fue la OIT la que originariamente consideró que el sector informal era producto de factores estructurales que se manifestaban en una fuerte heterogeneidad y segmentación productiva y en la existencia de un excedente de mano de obra que no lograba ser absorbido por el sector formal de la economía. Posteriormente[1] se avanzó hacia una definición menos estructural de economía informal basada en el puesto de trabajo más  que en la unidad productiva, que considera que la informalidad obedece los bajos niveles de calificación de una parte de la PEA, a factores microeconómicos (fundamentalmente restricciones en el acceso al crédito productivo) y a factores legales e institucionales (el alto costo que implica el cumplimiento de las normas tributarias, laborales y medioambientales, lo que alienta a operar, voluntaria o involuntariamente, al margen de la normativa vigente, así como la incapacidad de las instituciones públicas de hacer que las normas se apliquen, la falta de información sobre los mercados por parte de los trabajadores informales y la imposibilidad de regularizar su propiedad para ofrecerla como garantía para obtener financiamiento productivo).

Otros organismos multilaterales asumen enfoques total o parcialmente similares al actual enfoque que tiene la OIT acerca de las causas de la informalidad. Así, el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio (OMC), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y el Banco Africano de Desarrollo atribuyen la informalidad a factores tanto estructurales como microeconómicos, legales e institucionales, mientras que las Comisiones Económicas para América Latina (CEPAL), para Europa (UNECE) y para Asia-Pacífico (UNESCAP), así como la Unión Africana identifican como principales causas de la informalidad a factores de índole estructural, legal e institucional, pero no microeconómicos. En el caso de instituciones como la Organización de las NNUU para el Desarrollo Industrial (ONUDI), el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para África (UNECA) y la Organización de Estado Americanos (OEA) se considera que son sólo factores legales e institucionales los principales causantes de la informalidad. El Banco Asiático de Desarrollo atribuye la informalidad a causas exclusivamente microeconómicas, principalmente relacionadas con la escasez de crédito productivo.

Para los Gobiernos de la Unión Europea la existencia de la economía sumergida, conceptualmente distinta a la economía informal, obedece no a razones estructurales, microeconómicas o institucionales, sino fundamentalmente a la decisión de trabajadores y empresarios de no cumplir las leyes y normas impositivas y tributarias, sea por el alto costo que ello conlleva sea por una estrategia personal o empresarial de obtener las máximas ventajas competitivas por la vía del incumplimiento de la normativa vigente.

2.      La dimensión de la informalidad en el mundo en desarrollo

La OIT, en el Informe presentado durante la 103ª sesión de la CIT del 2014, señalóque “según las estimaciones más recientes, el empleo no agrícola en la economía informal representa el 82% del empleo total en Asia Meridional, el 66% en África Subsahariana, el 65% en Asia Oriental y Sudoriental (con exclusión de China), el 51% en América Latina, y el 10% en Europa Oriental y Asia Central”[2].

Estos promedios esconden grandes disparidades entre los países. Según estadísticas recientes de la OIT respecto de 47 países y territorios, el porcentaje de personas en empleo informal (no agrícola) oscila en América Latina y el Caribe entre el 40% en Uruguay y el 75%  en el Estado Plurinacional de Bolivia; en el África subsahariana entre el 33% en Sudáfrica y el 82% en Malí; en  Asia Meridional y Oriental (con exclusión de China) entre el 42 % en Tailandia y el 83,5% en la India; en África Septentrional y Oriente Medio, entre el 30,5% en Turquía y el 58,5% en la Ribera Occidental y Gaza.

En la mayoría de los países respecto de los cuales se dispone de datos desglosados por sexo, la proporción de mujeres con empleo informal en actividades no agrícolas es superior a la de los hombres.

Por otra parte, las estimaciones más recientes respecto de la región de América Latina y el Caribe indican que, del número total de asalariados con empleo informal, el 38,6% trabajan cono asalariados en empresas, el 10,9% son trabajadores domésticos asalariados y el 41,4% son trabajadores independientes; cifras que sin duda no difieren mucho de las que se observan en África.

En todas las regiones en desarrollo, el empleo independiente constituye una proporción mayor del empleo informal (no agrícola) que el empleo asalariado.

Asimismo, es importante señalar que la informalidad existe también en el mundo desarrollado, en una proporción estimada en el 18,4 por ciento del PIB en 2013 en la Unión Europea y en el 8,6 por ciento en promedio en Australia, Canadá, Estados Unidos, Japón y Nueva Zelandia”[3].

3.      La estrategia para la formalización de la economía y el empleo informal: principales propuestas de política

Para avanzar en la formalización de la economía y el empleo, los gobiernos ejecutan diferentes políticas en tres ámbitos: el económico (macro y micro), el regulatorio (laboral, tributario, medioambiental) y el institucional.

3.1    Propuestas de política económica para la formalización

I-Propuesta de política macroeconómica

Las propuestas en este área ponen especial énfasis en la adecuación de la política tributaria a las necesidades y posibilidades de las empresas, tanto formales como informales,  la simplificación tributaria que beneficie directamente a la economía informal[4], el mantenimiento de un tipo de cambio real competitivo[5]o una política de inversión que posibilite el desarrollo de infraestructura y fomente los encadenamientos productivos incorporando a las microempresas informales a dichos encadenamientos, así como en medidas orientadas directamente al aumento de la productividad agregada.

Todas estas medidas específicas deben estar insertas en un contexto macroeconómico general de apertura de mercados, con equilibrio fiscal,  sin desajustes cambiarios, con programas contra cíclicos de estabilización económica y en el marco de una política educativa que permita elevar los niveles de educación y de formación técnica de la población en general.

El resultado de la aplicación de este tipo de políticas debiera contribuir directamente a reducir la informalidad a medida que el crecimiento económico genere aumentos sostenidos de empleo formal de mayor calidad, pero también indirectamente debido a que, ante la mayor demanda de empleo formal por parte de las empresas, los empresarios que contratan informalmente a trabajadores tenderán a formalizarlos ante el riesgo de que se vayan de la empresa a ocupar un puesto de trabajo formal en otra firma.

II-Propuestas de política microeconómica

La aplicación de políticas macroeconómicas no excluye la necesidad de aplicar políticas en aspectos microeconómicos. Concretamente: a) capacitación a trabajadores informales y desarrollo tecnológico de las microempresas y negocios unipersonales; b) capacitación  a gerentes y técnicos de unidades de producción informal, de modo de desalentar la excesiva rotación de personal calificado en estas unidades; c) Creación de fondos de crédito especiales y de fondos de garantía para facilitar el acceso al crédito por parte de las micro y pequeñas empresas; d) Asesoría y apoyo a las microempresas en materia de gestión y tecnología, e) desarrollo  de un sistema de información de mercados; f) subsidios a la contratación en el sector formal; g) promoción del desarrollo local.

3.2. Propuestas de políticas laborales y de protección social

I-Régimen laboral y fiscal especial para las microempresas informales.

Esta política se centra en desarrollar un régimen dual en materia laboral, así como en materia tributaria. El régimen especial para los informales, para las microempresas, incluye costos laborales no salariales más bajos que los establecidos por la normativa de aplicación general, menor tiempo de vacaciones y licencias, menor indemnización por despido, condiciones de trabajo más laxas, etc. El régimen tributario para este sector se orienta especialmente a la reducción del número de tributos e incluso al establecimiento del mono tributo.

En algunos países (Colombia, República de Corea y Mongolia, por ejemplo) si bien no hay leyes laborales específicas para las microempresas, sí existen leyes de promoción de estas empresas que incluyen ciertos aspectos de la relación laboral.

II-Régimen laboral único de aplicación progresiva

Esta propuesta fue inicialmente planteada por la propia OIT (Von Potonsky, 1993 y 78º sesión de la CIT en 1991) y luego asumida por prácticamente todos los organismos multilaterales. Sin embargo, el director General de la OIT señaló en su memoria de 1991 que “la aplicación progresiva de las normas laborales no hay que esperar en todos los casos a que el sector no estructurado empiece a ponerse a la altura del sector moderno. Ciertas normas básicas son tan fundamentales que no debe tolerarse el que no se respeten”.

En este marco de régimen único pero progresivo, son cada vez más quienes plantean la necesidad de una reducción general de alícuotas aplicadas sobre el salario para financiar determinados costos laborales no salariales como vacaciones, indemnización por despido, contribución a salud y pensiones, contribución a fondos de capacitación, etc.

III-Nueva reforma laboral integral.

Algunas organizaciones multilaterales han planteado que la principal causa de la informalidad es que las reformas laborales realizadas en la década del noventa del siglo pasado fueron insuficientes por cuanto no afrontaron de manera clara y precisa los altos costos laborales, la rigidez contractual y las políticas salariales desvinculadas de la evolución de la productividad. Es por ello que estas Organizaciones insisten en la necesidad de una nueva legislación laboral que elimine las rigideces (supuestamente) existentes en el mercado de trabajo, aun a costa de una menor protección de los trabajadores.

IV- Desarrollo y puesta en práctica planes nacionales de protección social basados en el concepto de “Paquete mínimo”, a efectos de ampliar la cobertura de la protección a todos los informales. Además, en muchos países se desarrollan políticas para impulsar la jubilación no contributiva de aquellos trabajadores que, por una razón u otra, no han podido cotizar al sistema de pensiones por el periodo mínimo exigido por la legislación vigente.

3.3.       Propuestas de política de desarrollo institucional

I-                   Fortalecimiento de las Inspecciones laboral y fiscal

En muchos países se considera que la debilidad de la Inspección del trabajo es una de las causas que impide la reducción de la informalidad. Para la OIT, el fortalecimiento de la Inspección es fundamental, pero no solo para controlar a las empresas formales sino también para extender su actividad a las informales (Convenio 81 relativo a la inspección del trabajo en la industria y el comercio).

El FMI[6], por su parte, así como el Banco Mundial[7], los Bancos Regionales de Desarrollo, la Unión Europea[8] y la OCDE[9] insiste en la necesidad de mejorar la administración fiscal y es a este campo al que dirige buena parte de su actividad de asistencia técnica a los países.

II-                 Mayor regulación y fiscalización de subcontrataciones

Tanto la OIT[10] como el Banco Mundial[11]  y la OCDE[12]han planteado de manera explícita en diferentes documentos la necesidad de supervisar las subcontrataciones y de legislar en esta materia a efectos de que no sea utilizada como una forma de burlar disposiciones legales vigentes, tanto en materia laboral como tributaria.

III-                      Simplificación de los procedimientos administrativos para constituir y registrar empresas así como para obtener licencias para operar.

Se trata de avanzar hacia una reducción de trámites, tanto gubernamentales como municipales, para la constitución, registro y operación de empresas, e incluso hacia el establecimiento de una ventanilla única en la que en un solo acto y en un breve tiempo se pueda realizar todos los trámites.

IV-                       Registro de los contratos de los trabajadores.

Esta propuesta fue planteada en el Plan de Acción de Mar de Plata (punto 8) de la IV Cumbre de las Américas promovida por la OEA en 2005 y figura también entre los planteamientos de prácticamente todos los organismos multilaterales.

V-Creación y/o mejora del funcionamiento de los sistemas de intermediación en el empleo.

Estos sistemas o servicios existen en prácticamente todos los países del mundo y en algunos casos incluyen no solo la búsqueda de una colocación para los demandantes sino también servicios de capacitación y formación de los mismos.

VI-Combate a la corrupción, especialmente en el sector público

Esta propuesta ha sido planteada por el Banco Mundial[13], pero también por diversos organismos políticos regionales. En el caso de África, la corrupción en la Administración Pública es señalada por los diferentes organismos multilaterales como una de las principales causas de la existencia de la informalidad.

Este conjunto de políticas corresponde a uno a más de los tres grandes enfoques existentes en la actualidad sobre cuáles son las causas de la informalidad y, por tanto, qué tipo de política se requiere para reducirla. El enfoque dualista que considera que lo importante es apoyar el desarrollo de la formalidad creando nuevas empresas que operen dentro de la legalidad, de manera de reducir, por esta vía, el peso de la informalidad en la economía; el enfoque estructuralista que le da una especial importancia a las políticas macro y microeconómicas y el legalista-reglamentario que se orienta más a aspectos normativos y de institucionalidad laboral, fiscal y medioambiental.

Debe advertirse, sin embargo, que las propuestas que corresponden al tercer enfoque “legalista-reglamentarista”, se dirigen a la formalización de aquellas unidades productivas informales (microempresas y trabajadores por cuenta propia o autónomos) con posibilidades de generar una cierta acumulación de capital y, por lo tanto, de avanzar en un proceso de modernización laboral y productiva. Quiere ello decir que este tipo de propuestas excluyen al servicio doméstico (salvo la propuesta de promover el registro laboral de las personas no registradas, entre ellas gran parte de quienes trabajan en el servicio doméstico) y a las personas que desarrollan actividades económicas de supervivencia (economía de los hogares en su mayor parte). Estas últimas se sobre entiende que también requieren apoyo, pero que este debe operar mediante políticas sociales públicas, en especial las políticas de transferencias de ingresos, sean estas condicionadas o no.