El Ministro nos remite a la “supuesta sostenibilidad económica” derivada del conjunto de medidas urgentes y de las diversas disposiciones aprobadas en 2012 y 2013,para frenar los crecientes costes regulados del sistema, a los que hay que unir la aprobación en ese último año de una nueva Ley del sector eléctrico (Ley24/2013), cuyo desarrollo reglamentario en materia de renovables ha culminado con el Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros el último 6 de junio(RD 413/2014) y cuya última regulación se establece en la Orden Ministerial de Estándares, de 1.761 páginas, publicada el pasado20 de junio (OIET/1045/2014), que aprueba los parámetros con los que se va a retribuir a la electricidad generada en instalaciones renovables, de cogeneración y residuos.
Como en muchas otras de las normas con incidencia medioambiental que este Gobierno está llevando a cabo, uno de sus mayores esfuerzos se encuentra siempre en afirmar y reiterar que sus reformas tienen unos efectos que normalmente poco tienen que ver con los que realmente sus nuevas leyes producen, convencidos de que basta que la gente oiga muchas veces una misma noticia para que se la terminen creyendo. Y aunque su sistemática subordinación de las cuestiones ambientales a los intereses económicos particulares a corto plazo sea la norma de su actuación, no deja de sorprender que en asuntos de máxima trascendencia a medio y largo plazo para el país y sus intereses generales, como es el tema energético, su nueva regulación no sea capaz de enfocar una solución estructural a uno de los problemas más complejos y trascendentes para la sociedad española, como es el citado tema energético y el necesario papel de las renovables en el mismo. Y ello pese a que parecía que habían puesto a uno de sus chicos listos (Secretario de Estado) al frente de la imprescindible reforma de la Ley de Aznar de Liberalización del Sector Eléctrico de 1997 (Ley 54/1997) y de su desarrollo posterior.
Es obvio que el tema energético no es sencillo para España, ni para la Unión Europea ni para el conjunto del Planeta. Es un tema “poliédrico”, como gusta decir a periodistas de moda, que afecta a ámbitos y aspectos de indudable trascendencia y con perspectivas y efectos claramente contradictorios, cuya incidencia en España se manifiesta de forma particularmente incisiva, desde las nefastas decisiones ligadas a la privatización de Endesa y a la aprobación de la citada Ley 54/1997 del Gobierno de Aznar, allá por el año 1997, de acuerdo y al dictado de lo que UNESA proponía en defensa de sus intereses. Pero veamos cuáles son los “lados” de ese “poliedro”, ordenados en función de la importancia que la Comunidad científica internacional les otorga, de la situación y perspectivas españolas en cada uno de ellos, de cómo incide la última reforma sobre esa evolución, y de sus consecuencias para los ciudadanos españoles, actuales y futuros.
Calentamiento global y sus consecuencias económicas. El primer y más trascendente lado de este poliedro ha sido objeto periódico de tratamiento, más o menos extensamente detallado, en esta sección, habiéndome referido a esta problemática y a las crecientes reacciones que los riesgos (ya no para los ecosistemas, sino para la estabilidad económica, seguridad militar, o supervivencia de gran parte de la población y de su bienestar) se han destacado en los últimos Informes científicos del IPCC (5º Informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climático- www.ipcc.ch), o en el “Third National Climate Assessment: Climate Change Impacts in the United States” (http://nca2014.globalchange.gov/report), y que han generado en la sociedad, ante la gravedad de sus conclusiones, actuaciones y políticas como las de la Agencia de Protección Ambiental de EEUU (mayo de 2014) para reducir un 30% -respecto a los valores de 2005- las emisiones de carbono de las centrales termoeléctricas estadounidenses. Medidas con las que se pretende, según el Presidente Obama, equiparar a EEUU con la Unión Europea en su lucha contra el Calentamiento Global, y evitar los elevados costes económicos y sobre la salud de los ciudadanos americanos derivados de dicho Calentamiento. Los sucesivos Informes Económicos que se van elaborando sobre las consecuencias de este calentamiento (el último The Economic Risks of Climate Change in the UnitedStates. http://riskybusiness.org/report) han llevado a que distintos financieros de renombre e incidencia mundial (Buffet, Paulson, Bloomberg, etc.) empiecen a internalizar en sus decisiones de inversión estos riesgos (Bloomberg se ha referido en varios foros a los efectos del huracán Sandy sobre New York y a la necesidad de tener en cuenta la magnitud económica de los riesgos climáticos para optimizar las decisiones económicas. Paulson–histórico máximo ejecutivo de Goldman Sachs y secretario del Tesoro con George Bush- destaca que el riesgo del cambio climático para la economía es mucho mayor que el de la última crisis financiera, refiriéndose a que puede superar, sólo en daños a construcciones e infraestructuras costeras estadounidenses los 106.000 millones de dólares para 2050). Riesgos que para España presentan una trascendencia e importe económico potencial muy superior a los del orden de 30.000 millones del déficit acumulado de tarifa eléctrica actual, y que, sin embargo, el Ministerio, o desconoce, u obvia sistemáticamente en sus decisiones energéticas. ¿Será que el “primo de Rajoy” es quién sigue asesorando al Gobierno en el tema del Calentamiento Global?
Dependencia energética y sus consecuencias económicas. En España, la fuertísima dependencia energética exterior (importamos casi el 100% del petróleo, gas y uranio, y del orden del 80% del carbón que consumimos) implica tanto riesgos de interrupción del suministro, con la consiguiente grave afección al sistema productivo y al bienestar de los ciudadanos, como elevados pagos económicos al exterior, a precios en cuya formación España tiene un papel absolutamente marginal, siendo uno de los países de la Unión Europea en el que repercute en mayor medida la variación de los precios de la energía y, particularmente, la variación de los precios internacionales del petróleo y del gas. Una de las consecuencias es que la magnitud del déficit energético en el déficit comercial español (del orden de unos 40.000 millones de euros al año) es uno de los factores fundamentales que genera una necesidad de financiación de nuestra economía del exterior, y un factor importante en la reducción de capacidad real adquisitiva de las familias españolas y en la dependencia externa de la competitividad de muchas de nuestras empresas. La mejora de la autosuficiencia energética debería ser, como lo es en el conjunto de la Unión Europea, una prioridad en la política de este país, aspecto en el que la generación de recursos energéticos renovables juega un papel imprescindible. La opción del Gobierno español por las nucleares, el fracking y nuevas prospecciones en ecosistemas marinos muy sensibles y de alto riesgo para el turismo –segunda actividad productiva en España en cuanto a cifras de producción y empleo- no hablan precisamente de la coherencia ni de la sostenibilidad económica de que presume el Ministerio en sus intervenciones. ¿Está al tanto el Ministerio de que el precio del petróleo puede llegar a duplicarse en los próximos veinte años de acuerdo con lo que la Agencia Internacional de la Energía y expertos del sector señalan como Escenario no deseable, pero probable? Y ello en la esperanza de que no empeore la situación ante el frágil e inestable panorama político-militar mundial, ligado a procesos como los de Ucrania, Venezuela, Iraq, Libia, Túnez, Egipto, Siria, Afganistán y al largo listado de cambios de gobierno o golpes de estado en países africanos con recursos energéticos. España ya sufrió las consecuencias de su gravísima dependencia energética exterior en el período 1973-1979, pero o el conocimiento o la memoria de nuestro Gobierno parece intrínsecamente limitado.
Reducida eficiencia energética (intensidad energética) con una elevada incidencia de la energía en nuestra economía. El tercer problema del sistema energético español se sitúa en la insuficiencia de las políticas de ahorro y eficiencia en el uso de la energía, lo que da lugar a una intensidad energética (energía consumida en relación el PIB generado) mucho peor de la que debía ser en función de nuestras condiciones climáticas, que son mucho más favorables que la media de la Unión Europea y de los principales países competidores con España. Sin embargo, el consumo de energía final en España ha ido tradicionalmente en paralelo a la evolución del PIB, con lo que, la intensidad energética ha variado muy poco, a diferencia de la media de la Unión Europea, que ha mantenido un descenso continuado de su intensidad energética desde 1990. La estructura territorial y urbana promovida en este país (viviendas unifamiliares y urbanización dispersa, dependencia del uso del vehículo privado, polígonos industriales y centros comerciales en las periferias, reducción de la densidad y edificabilidad urbana, etc.) han incidido desfavorablemente en el consumo energético y en su eficiencia, al propiciar una mayor movilidad personal, un uso más intensivo del vehículo privado y un mayor número de desplazamientos, así como una mayor necesidad de urbanización por habitante. Adicionalmente, tenemos un bajo coeficiente medio de aislamiento por edificio y un mayor coste energético en el ciclo completo del producto inmobiliario. Todo ello ha llevado a que el consumo de energía por transporte y por los hogares españoles se haya incrementado muy significativamente, con un porcentaje muy elevado del total de viviendas y urbanizaciones muy ineficientes energéticamente. El consumo final de energía se distribuye del orden de un 37% para el transporte, un 34% para la industria y un 29% para los sectores residencial, comercio y servicios. Las medidas para la racionalización en el uso de la energía (ordenación del territorio, urbanismo, transporte, regeneración energética de la edificación, mejora de la intensidad energética de los sectores productivos)y para la potenciación de las energías renovables, la economía verde y el desarrollo endógeno, son marginales en España, con unos recursos públicos presupuestarios asignados para propiciar estos cambios estructurales (y sus indudables ventajas sobre el ahorro en el consumo y la mejora de la intensidad energética)que son mínimos y, adicionalmente, dan lugar al contrasentido de que, de materializarse, incrementarían el déficit de tarifa eléctrica. En todo caso, es significativo que en el Programa Nacional de Reformas presentado a la Comisión Europea en abril de 2014, el consumo de energía final para 2020 se mantenga en la misma cifra registrada para 2012 (82,9 Mtep), con lo que se supone que el previsto incremento en el PIB mejorará la intensidad energética, aunque no queda claro cómo van a incidir en el mantenimiento del consumo las políticas genéricas que se señalan, cuya práctica real en los dos últimos años no muestran ningún avance significativo en la mejora de esa intensidad energética. La fe puede mover montañas pero no ayuda a la mejora de la situación energética de este país, ni a su sostenibilidad económica y ambiental.
Insuficiencia de una fiscalidad ambiental racionalizadora de consumos energéticos. En un marco en el que el déficit público español (en un entorno global del 7% del PIB) y el explosivo crecimiento del endeudamiento en términos de porcentaje de la deuda respecto al PIB (ya cercano el 100% del PIB) han implicado las reiteradas recomendaciones de la “troika” de proceder al significativo aumento de la fiscalidad medioambiental sobre la energía, el Programa de Reformas Español de 2014, presentado a la Comisión en abril de este año, no sólo muestra su satisfacción con la situación actual, sino que señala que “En relación con la fiscalidad medioambiental, la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, creó tres nuevos impuestos: sobre el valor de la producción de la energía eléctrica y sobre producción y almacenamiento de combustible nuclear usado e incrementó la tributación de los impuestos especiales, como el de hidrocarburos”; y, además, con la satisfacción del deber cumplido, destaca que “la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 incrementó el tipo nulo que existía sobre biocarburantes hasta el mismo tipo de los productos a los que se incorporan”. Medidas que hasta la “troika” sigue considerando insuficientes, sobre todo en lo que se refiere a combustibles con tipos fiscales inferiores a la media europea. Y ello, adicionalmente, una vez la Comisión ha constatado que la política potenciada por la Unión Europea de internalizar los costes externos a través del precio del CO2 ha fracasado hasta la actualidad. En España, aunque desde 2013 una parte de las primas a las energías renovables se financian por los Presupuestos Generales del Estado, con los ingresos derivados de los tributos incluidos en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, están claras las insuficiencias, tanto de esta financiación como la de la magnitud de los impuestos asociados para internalizar costes externos. El resultado es que la utilización de la fiscalidad ambiental para dicha internalización de costes externos en el sector energético tiene una doble componente negativa en España: se siguen subvencionando por esta vía actividades de fuerte incidencia ambiental negativa, sobre las que, por lo tanto, no sólo no se internalizan los costes ambientales sino todo lo contrario; y, por otro lado, no existe proporcionalidad ni suficiencia en la fiscalidad que se aplica a los distintos consumos energéticos en relación a las externalidades que generan. Si éstas se tuvieran en cuenta, actividades cómo el uso de las renovables para energía local distribuida, o el vehículo de transporte público eléctrico tendrían un tratamiento mucho más positivo; y, por ejemplo, actividades subvencionadas en relación al uso del carbón o el uso del vehículo privado diesel tendrían una fiscalidad ambiental mucho más elevada. ¿Por qué le interesa a este Gobierno mantener un “status quo” energético insostenible ambiental y económicamente?.
Precios energéticos elevados y controlados por una oferta oligopólica, con graves consecuencias para el conjunto de la economía. Los precios de la energía eléctrica en España, desde 2009, se encuentran muy por encima de la media de la Unión Europea-27 y de países como Francia o Alemania, lo que afecta tanto al gasto de las familias como a la competitividad de las empresas. E igual sucede con los elementos que inciden en los precios de los carburantes que, antes de impuestos, son muy superiores a la media del Euro-área, y estos sólo tienen una menor repercusión final sobre el consumidor por la baja tasa impositiva relativa de España, pero a costa de reducir los ingresos relativos del Estado y no internalizar los efectos ambientales asociados a los mismos. Estos elevados precios de la energía es el primero de los aspectos destacados por el Ministerio para justificar sus modificaciones legislativas, en las que señala el fuerte incremento producido en los mismos como una de dichas justificaciones. Pero a la hora de corregir esta evolución su mirada se centra prioritariamente en la reducción de las primas a renovables (destaca que desde el año 1998 hasta el año 2013, los incentivos económicos a las instalaciones de producción de energía eléctrica mediante fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, han ascendido a más de 50.000 millones de euros) y olvida factores estructurales fundamentales para su explicación y corrección. Porque, adicionalmente a que España es uno de los países de la UE en el que repercuten en mayor medida las variaciones de los precios del petróleo y del gas sobre la tarifa eléctrica, por la estructura establecida para dicha tarifa desde 1997, y por la fuerte dependencia exterior del precio y consumo energético, es obvio que estos no son los únicos factores que inciden en el precio final. La estructura oligopolística de la oferta de los carburantes y de la oferta eléctrica ayuda a un fuerte control de precios y a un incremento de márgenes crecientes y significativos para las empresas dominantes, tanto de las que integran UNESA (ENDESA, Iberdrola, Gas Natural Fenosa, EDP España y E.ON España) como de las ligadas a los carburantes (más del 70% del mercado cubierto por las petroleras Repsol, Cepsa y BP, a las que pertenecen más del 60% de las estaciones de servicio, y que controlan del orden del 30% de la empresa dedicada al almacenamiento, transporte y distribución de los combustibles: CLH);todas ellas con capacidad de influir fuertemente en los cambios que afecten al actual equilibrio de poderes, y en el esquema de remuneraciones relativas de la tarificación eléctrica vigente, lo que genera altos costes para el consumidor, y un déficit de tarifa eléctrica cuyos efectos son difíciles de corregir a corto plazo, sin fuertes cambios estructurales en el sistema tarifario. Pero con las nuevas leyes los efectos conseguidos son los de expulsar del sistema eléctrico a multitud de productores (huertos solares y generadores-consumidores autónomos), volviendo a potenciar el poder relativo del lobby de UNESA y de sus cinco empresas asociadas. ¿Casualidad que este sea uno de los efectos más importantes de la reforma?
Déficit de tarifa eléctrica asociada a una regulación propiciadora de los intereses oligopólicos de las empresas integradas en UNESA. La tarificación responsable de la situación actual del déficit tarifario parte de Ley 54/1997 del sector eléctrico, del partido popular, complementada inicialmente mediante el Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos o cogeneración. La metodología para la aprobación o modificación de la tarifa eléctrica media o de referencia, queda regulada por el Real Decreto 1432/2002, de 27 de diciembre, y por el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo, ambos del partido popular, con los que se establece, entre otros aspectos, la metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial. Esta regulación tarifaria proveniente de la ley de 1997 se diseñó para una generación donde el ciclo combinado, con poco coste fijo y alto coste variable, era el que fijaba el precio marginal del mercado al que se remuneraba toda la producción energética, al margen de sus costes efectivos relativos. La creciente incorporación de potencia proveniente de energías renovables, caracterizadas por un alto coste fijo y muy bajo coste variable, ha venido deprimiendo el precio del mercado y reduciendo la utilización de los ciclos combinados, cuya potencia instalada crecía conjuntamente ante las explosivas demandas asociadas a la burbuja inmobiliaria, sin que desde 2004 se produjera una reacción satisfactoria del Gobierno socialista para atajar los problemas de sobrecapacidad que se iban generando o modificar la regulación del partido popular y atajar el déficit de tarifa. Pese a la enorme sobrecapacidad instalada, son los ciclos combinados los que normalmente marcan el precio marginal al que se retribuye toda la electricidad generada en gran parte de las horas del año, y, por lo tanto, la tarifa aplicable al consumidor. Ésta depende entonces de la evolución creciente de los precios del gas natural. Además, todas las formas de producción eléctrica reciben pagos o subvenciones, directas o indirectas, en o sobre el precio que se fija en el mercado. El resultado final ha sido una gran capacidad de producción de energía eléctrica instalada no aprovechada, y un alto coste marginal del precio de la energía eléctrica. La estructura tarifaria desarrollada a partir de la Ley de 1997 ha llevado al sinsentido de que si cumplimos con los objetivos de la Unión Europea y sus Directivas y Hojas de ruta, que nos obligan a una ahorro en el consumo de energía (directo y por mejora de la eficiencia energética-intensidad energética) logrando una menor dependencia del exterior y reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero, o si incrementamos el peso de las energías renovables en el consumo final, conseguimos un incremento en el déficit de tarifa. Y se incrementa porque la producción renovable reduce el precio medio de la energía eléctrica en el mercado diario, pero no el marginal, que lo marcan las centrales de ciclo combinado o de carbón; y porque el incremento de las horas de funcionamiento de la eólica o solar aumentan el volumen de las primas del régimen especial, como diferencia entre los precios del mercado registrados y el garantizado por la regulación. Si a esto se une la contracción de la demanda por la crisis y por las sucesivas alzas de precios en la energía, el efecto sobre el déficit se refuerza por la exigida compensación en el mismo de la reducción de los ingresos por peajes de acceso de energía eléctrica. Es decir, la estructura derivada de la Ley de 1997 pensaba en una demanda de potencia instalada creciente (que se vino abajo con el estallido de la burbuja inmobiliaria) y en una demanda de energía creciente (que se vino abajo con la crisis de la economía financiero-especulativa e inmobiliaria de 2008). El resultado es una fuertísima potencia instalada no utilizada, pero de remuneración garantizada por las normas vigentes, y que a medida que iba disminuyendo el consumo -por la crisis- y mejorando la racionalidad del mix eléctrico -por las renovables- incrementaba el déficit de tarifa anual y acumulado, al no cubrir el precio al consumidor los crecientes costes derivados de la regulación establecida. En este difícil marco, la filosofía presente en las propuestas legislativas del actual Gobierno han ido en la línea de separar las energías renovables del resto del sistema eléctrico, y librar a la tarifa eléctrica de los costes de las renovables y de los costes asociados a la mejora del ahorro y de la eficiencia energética; de esta manera, el sistema eléctrico convencional ha podido continuar, hasta ahora, con su estructura productiva tradicional, y con las ventajas tarifarias de un sistema muy beneficioso para su generación de beneficios, aunque estos se hayan visto reducidos parcialmente con las reformas.
Incidencia creciente de la pobreza energética en el marco de un aumento vertiginoso del riesgo de pobreza en España.La privatización del sector eléctrico, finalmente controlado en algunos casos por empresas públicas de otros países europeos (¿defensoras de los intereses energéticos españoles?) y la “inteligente” regulación del sector eléctrico de 1997 y de su desarrollo por los Gobiernos del Partido Popular, así como su no corrección por los Gobiernos socialistas de 2004 a 2011, han llevado, con las aún más “inteligentes” regulaciones del actual Gobierno del partido popular, a que cada hogar español tenga una deuda pendiente asociada al déficit de tarifa eléctrica de unos 1.300 € (es decir, el importe de su consumo medio de dos años de electricidad) que tendrá que abonar religiosamente, con sus intereses, si algún Gobierno con una mínima inteligencia social no lo remedia. Porque en estas páginas nos hemos referido ya anteriormente al empobrecimiento de un porcentaje muy significativo de los hogares españoles, a las condiciones de vida extremas a que está llevando la caída de los salarios, el paro y la precariedad en el trabajo que, junto con la regresión en las regulaciones sociales (educación, sanidad, dependencia,…) están llevando a España a situaciones más propias de la España pre-democrática. Pero es que en materia energética se está llevando a muchos hogares a épocas más propias del franquismo más profundo, apareciendo de nuevo en España la incapacidad de una parte significativa de la población para abonar los recibos de la energía, y a la vuelta a las velas y a la desconexión eléctrica.
Este es el marco en el que el Gobierno del partido popular se supone que ha desarrollado una “solución sostenible económica y ambientalmente”; pero en el que más bien parece que, o bien tiene un profundo desconocimiento de que las actuaciones energéticas tienen repercusiones sobre el conjunto de la economía (y no sólo sobre el déficit de tarifa) y sobre elementos ambientales cuyo coste a medio y largo plazo pueden superar con mucho los supuestos beneficios de la reducción de dicho déficit, o los cambios introducidos responden a otro tipo de intereses. En el próximo artículo profundizaremos sobre los efectos previsibles de los cambios introducidos y, lo que es fundamental, sobre quién recaen los costes y beneficios de dichos cambios.
