Como ocurre en muchas Constituciones, la española de 1978 contempla dos tipos de reforma constitucional. En primer lugar, la reforma parcial, simple o general (que con todos estos adjetivos ha sido definida) que permite reformar la Constitución mediante una mayoría de tres quintos en cada Cámara (doscientos diez Diputados y ciento sesenta y dos Senadores) con la posibilidad de someterla a referéndum si lo solicita la décima parte de los miembros de cada Cámara en los quince días siguientes a su aprobación. El artículo 167 de la Constitución que regula este tipo de reforma contiene también un procedimiento para resolver las diferencias entre Congreso y Senado, pero por ahora no nos detendremos en el mismo.

En segundo lugar, el artículo 168 de la Constitución regula el segundo procedimiento, denominado revisión total o reforma agravada o parcial extraordinaria que sólo se aplica si se desea cambiar todo el texto constitucional o el Título Preliminar (que contiene los grandes principios y la denominada fórmula política de la Constitución como decía el profesor Lucas Verdú), la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero (los derechos fundamentales y las libertades públicas) o el Título Segundo, que regula la Corona. Para todos estos casos el procedimiento es ciertamente complejo y sobre todo, dilatado en el tiempo y comienza con la aprobación de la reforma en cada Cámara por una mayoría de dos tercios (doscientos treinta y tres Diputados y ciento ochenta Senadores). Esta votación de aprobación es el último acto parlamentario que realiza cada Cámara en esa legislatura, porque ambas se disuelven inmediatamente y hay que celebrar elecciones. Las nuevas Cámaras han de ratificar la decisión y tramitar el texto que ha de ser aprobado por mayoría de dos tercios (doscientos treinta y tres Diputados y ciento ochenta Senadores). Tras la aprobación por las Cortes, la reforma se someterá necesariamente a referéndum para su ratificación.

El procedimiento de reforma agravada no está bien regulado en la Constitución, que deja flecos que han tenido que completar las Cámaras. Se ha debatido en la doctrina si lo que votan las dos Cámaras por primera vez antes de disolverse es la mera decisión de reformar total o parcialmente la Constitución o se vota ya un proyecto o proposición articulado. Bastantes autores creen que lo que se debate y en su caso se vota es un mero principio de revisión total o reforma pero esta interpretación tiene un grave inconveniente: ¿es imaginable que las dos Cámaras voten a ciegas un principio de reforma total o parcial sin conocer con absoluta exactitud, hasta la última coma, en qué consiste esa reforma? Más aún, pudiendo variar la mayoría parlamentaria de las Cámaras tras las elecciones, cada partido que ha votado la reforma procurará ajustar con toda precisión el cambio constitucional acordado. De hecho, a pesar de la interpretación doctrinal mayoritaria, el Reglamento del Congreso se refiere correctamente a “los proyectos y proposiciones de ley que postularen la revisión total…” (artículo147.1). Y lo mismo hace el Reglamento del Senado, que se refiere al “proyecto recibido del Congreso de los Diputados o a la proposición presentada en el Senado” (artículo 158.1). Luego el artículo 168.1 debe interpretarse en el sentido de que los partidos interesados en la reforma han de pactar un proyecto o proposición articulada que no deje nada a la interpretación posterior.

Un segundo fleco que deja abierto la Constitución radica en que su artículo 168.2 prevé que las Cámaras recién elegidas deberán ratificar la decisión, pero no señala qué mayoría se exige para esa ratificación. Es cierto que en el mismo precepto luego se dice, in fine, que el nuevo texto constitucional deberá aprobarse, como acabamos de ver, por mayoría de dos tercios. Ante el silencio que se cierne sobre el tipo de mayoría que ha de ratificar la decisión de reforma, el Reglamento del Congresono ni ha querido comprometerse ni ir más allá de lo que va la Constitución, de modo que habla de acuerdo “favorable” (artículo 147.4). Sin embargo, con más decisión y acierto, el Reglamento del Senado es taxativo y dice que la nueva Cámara deberá ratificar por mayoría absoluta de sus miembros la reforma propuesta (artículo 159). Ante el silencio de la Constitución, la mayoría absoluta del Reglamento del Senado es, a mi juicio, un acierto: no se podía exigir una mayoría cualificada, que no está prevista en la Constitución, y sería un óbice difícil de justificar. Pero era necesario señalar una mayoría so pena de hacer inaplicable el precepto, como lo es el del Congreso. ¿Qué mayoría podía fijarse? La absoluta que es la mitad más uno de los miembros del derecho de la Cámara y que asegura que la mayoría auténtica del Senado ha ratificado la decisión de la Cámara anterior.

No obstante la acertada solución del Reglamento del Senado, el vacío constitucional prolongado en el Reglamento del Congreso es una fuente de conflictos, porque ese Congreso tendrá que dictar una norma, que, conforme al propio Reglamento, ha de ser una norma supletoria del Presidente que necesitará -por ser una resolución de carácter general- parecer favorable a la Mesa y a la Junta de Portavoces (artículo 32.2 del Reglamento). Imaginemos un Congreso recién elegido que, antes de introducir en el orden del día la ratificación de la reforma, ha de ponerse de acuerdo sobre el tipo de mayoría que se exige, con propuesta de su Presidente e informes favorables de la Mesa y de la Junta de Portavoces. Es el caldo de cultivo que favorecerá la oposición de algún Grupo Parlamentario opuesto a la reforma. Por eso, los Grupos Parlamentarios que ahora propugnan la reforma constitucional deberían proponer al Presidente del Congreso que hoy, cuando hay tiempo, o reforme el Reglamento y lo acompase al del Senado o bien dicte la norma supletoria. No sea que más adelante les pille el toro…

Finalmente, si las dos Cámaras aprueban el texto articulado de la reforma, habrá de someterse a referéndum (eso sí es un referéndum y no la farsa fraudulenta que establece la Ley catalana 10/2014, de 26 de septiembre), previa comunicación al Presidente del Gobierno. Ese referéndum se rige por la Ley Orgánica 2/1980, de 8 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, y no tiene especiales requisitos: convocatoria por Real Decreto del Consejo de Ministros, control de las Juntas Electorales, campaña de propaganda, votación, escrutinio y proclamación de resultados. Es importante destacar que esta Ley Orgánica, quizá inadecuadamente, establece que la circunscripción electoral será en todo caso la Provincia.

Tras el cumplimiento de este procedimiento, tenemos la Constitución reformada. Pero no conviene adelantar, porque al lado de las exigencias jurídicas hay una preguntar que formular: ¿en qué condiciones políticas se pueden suscitar una reforma constitucional? ¿En qué condiciones no debe intentarse? La respuesta, la próxima semana.