En el programa electoral que ofreció el PSOE en las elecciones de 2004 estaba prevista una reforma constitucional dirigida a: I) reformar el Senado; II) Eliminar la preeminencia del varón sobre la hembra en la sucesión a la Corona; y III) Identificar cuáles son las Comunidades Autónomas en el texto constitucional. Materias todas, como se ve, relativamente poco conflictivas. En el debate de investidura, el candidato Rodríguez Zapatero incluyó la reforma constitucional en su programa de gobierno, propuesta recibida con frialdad por Mariano Rajoy.

Formado el Gobierno, una de las primeras medidas legislativas fue reformar la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 1980, con el fin de que este órgano consultivo fuera consultado acerca de los anteproyectos de reforma constitucional, consulta que podría completarse encomendando al Centro de Estudios Políticos y Constitucionales la realización de estudios e informes sobre la reforma. Pocos meses después, el Consejo de Ministros adoptó el Acuerdo del 4 de marzo de 2005 por el que, en aplicación de la reformada Ley Orgánica del Consejo de Estado, solicitó de éste un informe sobre la reforma. El informe tardó once meses en elaborarse, pues lo aprobó el Pleno del Consejo de Estado el 16 de febrero de 2006, justo cuando había transcurrido la mitad de la legislatura. El paso siguiente fue la publicación del informe por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, que completó el texto del Consejo de Estado con un conjunto de estudios académicos de elevada calidad, de modo que proporcionó a los estudios un interesante panorama sobre la visión de la reforma constitucional por parte de eminentes constitucionalistas. Tras la publicación del informe, no se volvió a hablar de la reforma constitucional.

¿Por qué fracasó aquel intento de reforma? Varias causas concatenadas abortaron el intento.

En primer lugar, por incorporar una reforma ideológicamente aséptica al programa electoral. No es que no deba llevarse a los programas electorales una reforma constitucional, pues a veces es necesario que el electorado se pronuncie sobre reformas trascendentales. Por ejemplo, el PSOE haría bien en introducir la reforma constitucional en el programa electoral de 2015, porque hoy es un tema central ante el desafío independentista y el inmovilismo del Gobierno. Pero en 2004 llevar la reforma al programa electoral era enajenarse la necesaria colaboración del Partido Popular, que no iba a regalar a su adversario, ya en el Gobierno, un triunfo tan fácil.

En segundo lugar, fracasó por la constante actitud del Gobierno de Rodríguez Zapatero de zafarse de responsabilidades en este tema. Desplazar la responsabilidad de la propuesta (y aun de la iniciativa, pues así lo preveía la reforma de la Ley Orgánica del Consejo de Estado) a un órgano apolítico por definición, comportaba renunciar a la iniciativa política del Gobierno, iniciativa que debería orientarse hacia la consecución de la aquiescencia de los restantes partidos y, muy especialmente, del Partido Popular. El Gobierno, en lugar de impulsar la alambicada participación del Consejo de Estado y del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, hubiera debido crear una Secretaría de Estado para la Reforma Constitucional que no tuviera otra función que elaborar propuestas y negociarlas con los restantes partidos. Pero esa Secretaría de Estado para la Reforma Constitucional sólo se creó en la segunda legislatura socialista, cuando la reforma no estaba en la agenda política de nadie, y lo hizo desmañadamente, rebautizando la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes. Una decisión fuera del tiempo y meramente semántica.

La tercera causa del fracaso de la reforma fue la elección de los órganos que debían elaborar la propuesta. El Consejo de Estado no se debía sentir a gusto con ese encargo político y lo transformó en un ejercicio académico. Y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales estaba dirigido por eminentes historiadores cuando hacía falta que estuviera dirigido por un constitucionalista, si es que el Gobierno estaba realmente interesado en la reforma constitucional. El resultado fue un buen trabajo académico, que será referencia para la doctrina durante mucho tiempo, pero muy poco práctico, escasamente político y muy tardío. Además, soslayó el tema de Cataluña cuando se estaba elaborando el malhadado nuevo Estatuto de Autonomía.

La cuarta y última causa del fracaso debió ser el temor del Gobierno a iniciar un proceso agravado de reforma, ya que la preeminencia del varón sobre la hembra está regulada en el artículo 57.1 que, al formar parte del Título II, obliga como vimos en el artículo anterior, a disolver las Cámaras, convocar nuevas elecciones y, al final, convocar un referéndum. Todo ese largo proceso debió asustar al Gobierno, a fortiori cuando el referéndum podía convertirse en una consulta sobre la forma monárquica del Estado. Pero eso se piensa antes, y en todo caso, había una solución que el Consejo de Estado y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales no propusieron, que era desglosar en dos la reforma, de modo que la que afectaba al artículo 57.1 se retrasara hasta el final de la legislatura.

Ésta es la historia de un innecesario fracaso. Y digo innecesario porque cualquier político experimentado sabe que una reforma constitucional, que necesita de entrada el concurso de los dos grandes partidos nacionales, se inicia con un acuerdo político discreto y se ejecuta desde el Gobierno, no desde órganos consultivos.

Al lado de este fracaso, debe recordarse también la Reforma Constitucional de 27 de septiembre de 2011. Fue una reforma exitosa pues llegó al Boletín Oficial del Estado pero no deja de expresar un fracaso.

En primer lugar, fue una reforma constitucional acelerada, con muy limitado debate parlamentario, con plazos muy cortos. Además no se intentó obtener el acuerdo de los dos Grupos Parlamentarios que votaron la Constitución de 1978. Era casi imposible que la apoyara Izquierda Unida, pero llama la atención que no se obtuviera el consenso de CiU que es una coalición tan conservadora como el Partido Popular.

Y si pasamos del procedimiento a los efectos, es muy probable que la reforma fuera (con las medidas económicas de mayo de 2010) una de las principales causas del fracaso electoral de noviembre de 2011. En su reciente libro (bastante más interesante y bien escrito de lo que ha dicho la prensa), Rodríguez Zapatero insiste en la necesidad de la reforma, pero no es una opinión unánime. Por eso la Reforma Constitucional de 27 de septiembre de 2011 ofrece un perfil bifronte, pues acabó con éxito pero tuvo efectos devastadores para el partido del Gobierno que la impulsó.

Todo esto nos muestra, como conclusión, que hay que estar muy seguro de cómo se propone una reforma constitucional y que hay que pensar que a veces una reforma exitosa conduce a un fracaso político. Sólo en determinadas condiciones políticas hay que proponer e iniciar reformas constitucionales, pero eso se verá en el siguiente artículo.