SENTIDO DEL BICAMERALISMO EN LA ESPAÑA DEL SIGLO XXI.

Con la excepción del Senado de Estados Unidos (de cuya naturaleza federal hablaremos más abajo), el bicameralismo surgió en el mundo con el fin de atenuar y reducir el alcance representativo de los Parlamentos. En los inicios del parlamentarismo, la aristocracia y la alta burguesía se resistían a residenciar el poder en una Cámara representativa a pesar de que la Monarquía constitucional seguía atribuyendo grandes potestades al Rey y de que el sistema electoral censitario permitía que votaran muy pocas personas. El resultado fue la creación de unas segundas Cámaras que tenían como misión vigilar y frenar a las Cámaras representativas. ¿Cómo? Había varias fórmulas: un Senado no electivo, de composición total o parcialmente aristocrática o bien un Senado electivo pero con unas reglas para el sufragio activo y pasivo más selectivas combinado a veces con Senadores vitalicios. No es de extrañar que el Senado fuera denominado Cámara “alta”, Cámara “de reflexión” o, incluso “Senado conservador” como lo denominaba la Constitución napoleónica del año VIII (1799).

Ese modelo de Senado conservador coexistía con otro modelo, el del Senado federal que creó la Constitución de Estados Unidos en 1787, que tenía como objeto representar a los Estados de la Unión. Ese modelo federal apareció también en la Constitución suiza de 1848 cuyo Consejo de los Estados imitaba el Senado estadounidense. Así se consolidó un modelo de Senado federal que luego apareció en Austria [la Cámara de los Señores (sic) creada por la Ley Fundamental de 1867], en Alemania (el Bundesrat de la Constitución imperial de 1871) y se intentó en España con el Senado en el proyecto de Constitución federal de 1873.Pero en España aquel intento de 1873 fue una excepción pues la tensión que latía en la formación del parlamentarismo era unicameralismo versus bicameralismo. Las dos Constituciones verdaderamente progresistas (la de 1812 y la de 1931) establecieron un modelo unicameral que reafirmaba la centralidad del Parlamento representativo sin interferencias aristocráticas.

En el proceso constituyente de 1977-1978 la izquierda no se planteó seriamente un modelo unicameral. En parte porque había que concentrar el esfuerzo en un sistema electoral proporcional, frente al sistema mayoritario que propugnaba Alianza Popular con el que podía arrastrar a UCD, y en parte también porque estaba en el horizonte político la creación de Regiones autónomas, lo que justificaba un Senado federal. El resultado fue un engendro: un bicameralismo asimétrico (acertado para evitar las disfunciones del bicameralismo perfecto a la italiana) pero con un Senado insuficientemente regional donde sólo unos sesenta Senadores sobre doscientos setenta son elegidos por los Parlamentos autonómicos. Además, el Senado tiene unas atribuciones territoriales muy limitadas. Como dijo el Informe del Consejo de Estado, emitido a petición del Gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero presentado en 2006, “[e]n su forma actual y atendida su relación con el Congreso, nuestro Senado es una Cámara excepcionalmente numerosa y singularmente desprovista de poder” [Francisco Rubio Llorente y José Álvarez Junco (eds.): El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del Informe y debates académicos, Madrid, 2006, pág. 188].

COMPOSICIÓN DEL SENADO.

Con estos antecedentes una propuesta rigurosa de reforma constitucional ha de plantearse qué se hace con el Senado, es decir, se tiene que plantear la composición y las funciones de esta Cámara. Hay que decir que la reforma de esta Cámara es uno de los temas que más bibliografía ha generado desde los años ochenta (Eliseo Aja, Ángel Garrorena, Diego López Garrido, Manuel Martínez Sospedra, Ramón Punset y Antonio Torres del Moral fueron los primeros constitucionalistas que trataron de la reforma) y era uno de los temas sobre los que el Gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero solicitó informe al Consejo de Estado en 2006.

¿Qué composición ha de tener el Senado? ¿Debe seguir siendo una Cámara de representación territorial como reza el artículo 69.1 de la Constitución? Por lo que hemos visto más arriba, no es concebible ni una Cámara aristocrática como lo fue en todo el constitucionalismo histórico español ni tampoco una Cámara paritaria con el Congreso como lo es todavía en Italia, lo que es una fuente de inestabilidad, porque los resultados electorales nunca coinciden con los de la Cámara de Diputados. O es una Cámara de representación territorial o más vale el unicameralismo.

La composición del Senado y sus posibles funciones están totalmente conectadas al modelo de descentralización territorial. En cuanto a la composición, el Consejo de Estado propuso que los ciudadanos eligieran directamente a los Senadores en coincidencia con la elección al Parlamento autonómico a razón de seis por cada Comunidad y otro más por cada millón de habitantes. Una segunda fórmula que también propuso el Consejo de Estado era que cada Provincia eligiera un Senador por escrutinio mayoritario y el resto (los cinco que corresponderían de manera fija a cada Comunidad Autónoma más los que resultaran de atribuir uno más por cada millón de habitantes) sería elegido por cada Parlamento autonómico. Pero cualquiera de las dos fórmulas es muy alambicada (¿por qué elegir directa y mayoritariamente a un Senador?).

En realidad, como señaló Eliseo Aja en uno de los trabajos que acompañaban al Informe del Consejo de Estado, las posibilidades sobre la composición del Senado se reducen a dos, gubernamental como el actual Bundesrat alemán, donde sus miembros son los Ministros de los Ländern, o parlamentaria y en este caso la elección puede ser directa por los ciudadanos o indirecta por los Parlamentos autonómicos (“La reforma constitucional del Senado: hacia una Cámara autonómica designada por los Gobiernos”, en Francisco Rubio Llorente y José Álvarez Junco (eds.): El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del Informe y debates académicos cit., pág. 724). Y sobre esa alternativa gubernamental/parlamentaria como se debe trabajar. Como se desprende del título del trabajo del profesor Aja, éste se inclina por un Senado gubernamental que designarían los Gobiernos autonómicos de entre sus miembros.

Creo que la fórmula propuesta en su día por Eliseo Aja es la más realista, no tanto por el buen ejemplo alemán (que también) sino porque permitiría una más intensa integración de las Comunidades Autónomas en la dirección del Estado. La descentralización regional en España se ha caracterizado por la ausencia de instrumentos de cooperación, aunque algo se avanzó con la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Pero la ausencia de cauces de cooperación entre el Gobierno y la Administración General del Estado, por un lado, y los Gobiernos y las Administraciones autonómicas, por otra, es uno de los grandes problemas del Estado autonómico. Un Senado formado por representantes de los Gobiernos autonómicos sería el foro adecuado para el nivel político de la cooperación y probablemente crearía una dinámica de entendimiento de los dos niveles territoriales. Por otro lado, aunque no debe ser un argumento dirimente, un Senado de entre veinte y cuarenta senadores (según acuda uno o dos miembros de cada Gobierno autonómico) comportaría un gran ahorro público pues esos Senadores no deberían cobrar por ejercer una función de representación de su respectivo Gobierno Ello no quiere decir que otra fórmula (designación por los Parlamentos autonómicos, por ejemplo) no fuera mejor que la actual.

FUNCIONES DEL SENADO.

Pero si la fórmula de composición del Senado debe variarse, de nada serviría ese cambio si no se acotan y se definen adecuadamente las funciones de la nueva Cámara. Aquí volvemos a decir que para seguir siendo una Cámara subordinada al Congreso, con una potestad legislativa muy mermada y con funciones de control parlamentario que no comportan sanción al Gobierno, más vale retornar al unicameralismo. ¿Qué funciones debe tener un Senado renovado? El Consejo de Estado propuso alguna mayor participación en el proceso de elaboración legislativa (a veces con una primera lectura en el Senado) así como cierto control sobre los miembros de los Gobiernos autonómicos, pero en conjunto el Informe es bastante poco imaginativo, quizá porque estaba condicionado por la consulta que formuló el Consejo de Ministros por Acuerdo de 4 de marzo de 2005. En cambio, la doctrina científica ha sido más imaginativa y ha propuesto participar en la elaboración de las Leyes que afecten a las Comunidades Autónomas, promover las relaciones entre las Comunidades Autónomas, contribuir a la disminución de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas y participar en la determinación de España en las instituciones de la Unión Europea(por todos, Eliseo Aja: “La reforma constitucional del Senado: hacia una Cámara autonómica designada por los Gobiernos” cit.). Son propuestas inteligentes que deben conducir a la creación de un espacio específico para el Senado, especio en el que no invada las grandes funciones del Congreso y, con ello, no desestabilice la relación fiduciaria que vincula al Congreso con el Presidente del Gobierno.

En conclusión, en este primer artículo sobre la reforma constitucional que afecta a las Cortes Generales, se debería crear un Senado reducido constituido por miembros de los Gobiernos autonómicos y atribuir a aquél una función de mediación entre el Estado y las Comunidades Autónomas que invade el campo político del Congreso de los Diputados.