Antes de seguir conviene advertir que hay momentos en la Historia de las naciones en que los Parlamentos se valoran poco y casi se les hace responsables de los males de cada sociedad. Es cierto que en el siglo XIX los Parlamentos fueron la sede de las élites que controlaban el poder político y también el poder económico, y que esa ocupación del Parlamento provocaba a su vez un sistema lectoral fraudulento, el caciquismo, que se incrustó en el sistema político de España y de Italia, por poner ejemplos conocidos. Pero cuando se criticaba así el Parlamento (incluso estando justificado) no se tenía en cuenta que si las élites mitad burguesas/mitad aristocráticas querían controlar el Parlamento era porque ya se había acabado el absolutismo, porque ya no cabían Monarcas absolutos y el poder de éstos tenía que ser compartido con representantes de nuevas élites en base al principio representativo. Como decía un conocido manual de Derecho parlamentario británico de principios de siglo XX, debido a Courtenay P. Ilbert, quien fue por más de veinte años Clerk de la Cámara de los Comunes (El Parlamento, Barcelona, 1930, 2ªed.), tras la reforma parlamentaria de 1832 la Cámara de los Comunes reflejaba las virtudes de la clase media y con esa renovación el Parlamento justificó su existencia y ha podido cumplir un papel político hasta hoy. Por muy conservadores y corruptos que fueran los Parlamentos del siglo XIX, se fundamentaban en el principio representativo y ese principio sigue hoy vigente. Por mucho que la extrema derecha y hasta una cierta extrema izquierda descalifique el Parlamento, el Parlamento representativo es el mejor invento para asegurar la democracia en un país.

Dicho esto, una lectura atenta de los preceptos que el Título III de la Constitución dedica al Congreso de los Diputados nos indica algunas materias sobre las que se podría reflexionar de cara a su eventual reforma. Esas materias son: la inviolabilidad de la Cámara, el sistema electoral, la horquilla de tiempo en que se pueden celebrar las elecciones y la duración de la legislatura y el estatuto de los Diputados (alcance de la inviolabilidad y de la inmunidad y aforamiento).

Quedará para siguientes artículos la función legislativa de las Cortes (y del Gobierno) y la función de control porque ambas cuestiones presentan perfiles muy amplios y complejos que merecen comentarse por separado.

Este artículo ha de ponerse en correlación con el anterior (“La reforma de la Constitución. X. La posición del Senado en las Cortes”), especialmente por la propuesta de Senado “a la alemana” que formulábamos. De prosperar esa propuesta, el grueso de la función de control sobre el Gobierno correspondería sólo al Congreso de los Diputados y también una parte importante de la función legislativa.

Inviolabilidad de la Cámara. El artículo 66.3 sólo tiene cinco palabras: “Las Cortes Generales son inviolables”, y debe interpretarse sin olvidar el artículo 71 que establece que los Diputados y Senadores gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Retocar hoy el artículo 66.3 puede parecer innecesario o incomprensible pues se trata de un precepto poco criticado e interpretado por la doctrina en el sentido de que reafirma la autonomía de las Cámaras y su continuidad de funcionamiento frente a otros poderes del Estado [por todos, Enrique Linde Paniagua: “Artículo 66. Las Cortes Generales”, en Oscar Alzaga (dir.): Cometarios a la Constitución española de 1978, Madrid, 1998, t. VI, págs. 115-117]. Sin embargo, alguna experiencia reciente, en la que un miembro del Poder Judicial parecía querer investigar el sentido del voto de un Parlamento autonómico, aconseja añadir algún contenido a las contundentes cinco palabras del artículo 66.3 y agregar que ningún órgano del Estado puede investigar las actuaciones parlamentarias. No tendría sentido que el órgano que elabora la Ley tuviera que someterse al control judicial o político de otro órgano estatal.

¿Hay que modificar los elementos del sistema electoral que contiene la Constitución? Cuando se trata de desprestigiar al Parlamento en España se suele criticar al sistema electoral. El tema no es baladí como lo prueba que el Consejo de Ministros, por Acuerdo de 27 de junio de 2008, acordara solicitar al Consejo de Estado un informe sobre la reforma electoral, informe que elevó al Gobierno y aprobó en 2009 (El informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral, Madrid, 2009). Dejando aparte que, como ocurrió con el Informe sobre la Reforma Constitucional, la selección de autores de los textos académicos que acompañaban al informe propiamente dicho respondían más a criterios de escuela académica que al pluralismo de los profesionales del Derecho constitucional, lo cierto es que las distintas monografías eran por lo general de calidad, como lo era el propio Informe. Ahora bien, tanto el Informe como las monografías académicas contenían mucha reflexión útil pero relativamente marginal, porque lo que realmente interesaba era la reflexión y las propuestas sobre el sistema electoral del Congreso de los Diputados. Y en este punto como la perspectiva del Consejo de Estado era la de no reformar la Constitución, el margen era relativamente limitado. Pero sí contenía algunas reflexiones como la imposibilidad de eliminar totalmente la diferencia de peso en cada circunscripción provincial a causa de la dimensión de las Provincias aunque reconocía que la Ley Electoral podría reducir esa diferencia al asignar un solo Diputado como mínimo por Provincia y elevando el número, si bien se reduciría esa proporcionalidad en las Provincias menos pobladas.

Pero en realidad, en España los elementos más importantes del sistema electoral están regulados más en la Ley electoral que en la Constitución pues ésta (artículo 68) se limita a señalar la horquilla de Diputados (entre trescientos y cuatrocientos), el tipo de circunscripción provincial (la Provincia) y el criterio de representación proporcional. Como hoy nadie pone en cuestión esos tres componentes del sistema electoral, se puede concluir que, por la generalidad de sus formulaciones, no parece necesario reformar la Constitución en lo que se refiere al sistema electoral del Congreso de los Diputados. Otros elementos del mismo sistema (reparto de escaños conforme a la fórmula d’Hondt, porcentaje mínimo para entrar en el recuento, listas cerradas y bloqueadas) son de configuración legal y se deben debatir y, en su caso, reformar, en la Ley Electoral. A lo sumo, en la Constitución, en el artículo 68.3, al referirse a la representación proporcional, podría especificarse que para asegurar esa proporcionalidad la Ley Electoral puede completar las circunscripciones provinciales con una circunscripción nacional. No digo que haya que hacerlo pero si preverlo.

Horquilla de tiempo en que se pueden celebrar las elecciones y duración de la legislatura.La Constitución (artículo 68.4) fija en cuatro años la duración de la legislatura del Congreso, que es un periodo de tiempo razonable, similar al de muchos Parlamentos europeos, que no debería reformarse. También señala la Constitución que el mandato de los Diputados termina cuatro años después de su elección (o el día de la disolución anticipada de la Cámaras). Así se produce un pequeño desajuste entre el periodo de vida de la Cámaras (cuatro años completos) y la duración efectiva del mandato de cada Diputado que nunca puede ser de cuatro años (salvo que sea elegido para formar parte de la Diputación Permanente) porque accede a esa condición de Diputado tres o cuatro días después de la elección, cuando la Junta Electoral le proclame y le entregue la credencial. Como también hay rumores (recogidos por el diario ABC) de que el actual Gobierno quiere apurar el mandato del actual Parlamento y convocar elecciones justo en la fecha en que transcurran los cuatros años de vida de las actuales Cámaras (lo que desplazaría la celebración de las elecciones en febrero de 2016), parece que todas estas materias deberían quedar debidamente aclaradas en la Constitución si ésta se reformara.

El estatuto de los Diputados (alcance de la inviolabilidad y de la inmunidad y aforamiento). A pesar de algunos casos aislados [el Presidente autonómico que viajaba a Canarias por cuenta del Senado o el Diputado valenciano que, imputado por una infracción de tráfico, ocultó su condición de parlamentario aceptando mansamente la pena dictada por la Juez (este asunto tenía una derivación por la que se pasó de puntillas, su condición de reservista voluntario)], estas materias no plantean grandes problemas prácticos aunque sí dan lugar a comentarios escandalosos en cierta prensa. Veamos todos los supuestos.

a) Inviolabilidad. La Constitución, como hemos visto más arriba, establece que los Diputados y los Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones (artículo 71.1). Esta previsión es, al menos conceptualmente, poco clara pues parece limitada a las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. Prueba de su limitada redacción es que el Reglamento del Senado ha tenido que completar la previsión y ha ampliado la inviolabilidad a “los votos emitidos en el ejercicio de su cargo” (artículo 21) en tanto que el Reglamento del Congreso, sin extender las conductas protegidas, tuvo que especificar que los Diputados gozaban de esa protección “aun después de haber cesado en su mandato” (artículo 10). Dado que, como hemos visto más arriba, algún Juez especialmente activo puede tener la tentación de investigar por qué unos Diputados han votado de una forma determinada, no vendría mal reformar el tratamiento constitucional de la inviolabilidad en el sentido simplemente de los Reglamentos de ambas Cámaras, es decir: I) fijando que la inviolabilidad por las conductas protegidas es permanente y no concluye cuando el parlamentario pierda esa condición (parece obvio pero cuando vemos a un miembro del Poder Judicial enviar a la Guardia Civil al Congreso de los Diputados a llevar notificaciones saltándose el cauce del Tribunal Supremo, nada debe parecer obvio); II) incluyendo en las conductas protegidas los votos y no sólo las opiniones; y III) sustituyendo un concepto tan indeterminado como“el ejercicio de su cargo” por otro más preciso cuál es los actos parlamentarios, pues de lo contrario estaríamos protegiendo las opiniones vertidas por un parlamentario en una tertulia radiofónica, y para eso no está el instituto de la inviolabilidad. Alguien podrá pensar que si en un artículo anterior hemos reforzado la inviolabilidad de la Cámara, ahora no haría falta reforzar la inviolabilidad de sus miembros pero son ámbitos diferentes aunque complementarios, que no se repelen.

b) Inmunidad. El artículo 71.2 de la Constitución, como ha visto la jurisprudencia constitucional y la doctrina, ha establecido la denominada inmunidad completa que abarca tanto la prohibición de que los parlamentarios sean detenidos, salvo en caso de flagrante delito, como la necesidad de que sólo sean inculpados o procesados con previa autorización de la Cámara a la que pertenezcan. Este régimen dura, como prevé el mismo artículo 71.2, “durante el periodo de su mandato”. El primer elemento de la inmunidad, la prohibición de detener a los parlamentarios, no ha planteado (a diferencia de otros periodos históricos) ningún conflicto ni problema. La concesión de suplicatorio sí ha sido más conflictiva a raíz del llamado “caso Barral”, cuando el Senado denegó la concesión del suplicatorio para proceder contra el Senador Carlos Barral por un tema anterior a su elección como parlamentario y, además, ajeno a esta condición. El asunto llegó en amparo al Tribunal Constitucional que lo resolvió en una conocida Sentencia, la 90/1985, de 22 de julio, que estableció dos principios, a saber, que la actuación para la que se solicita el suplicatorio ha de estar relacionada con la función parlamentaria y que la denegación de la autorización para proceder ha de estar motivada. Tras esta Sentencia, la inmunidad parlamentaria, en su dimensión de la autorización previa para proceder, ha quedado muy bien delimitada y con esos elementos debería llevarse al artículo 71.2 de la Constitución. Y no debe parecer un privilegio cuando, como hemos referido más arriba, un Diputado valenciana prefirió no hace mucho tiempo ser condenado por un Juez antes que reconocer su condición de parlamentario.

c) Aforamiento.Cuando se habla de los supuestos males de nuestra democracia algunos políticos y muchos medios de comunicación señalan el aforamiento de ciertas categorías de personas como un gran privilegio incompatible con el principio de igualdad. Ya nos referiremos a los diversos aforamientos cuando hablemos del Poder Judicial pero ahora sí hay que adelantar que en el caso de los parlamentarios, cuyas causas penales serán competencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, el privilegio no aparece por ninguna parte. En primer, lugar porque todo ciudadano que es juzgado en el orden penal tiene derecho a dos instancias que le permiten atacar una eventual condena en primera instancia y los parlamentarios carecen de esa doble instancia: los juzga el Tribunal Supremo y no hay otras instancias judiciales superiores donde recurrir. Luego, no es un privilegio sino una carga. Por otra parte, el enjuiciamiento criminal tiene otro elemento en el que no se suele reparar: la instrucción de la causa debe realizarla un Magistrado de la misma Sala del Tribunal Supremo, aunque puede utilizar los materiales de un Juez de instrucción anterior. Pero ocurre que en las Salas del Tribunal Supremo hay Magistrados que han accedido a este Tribunal entrado por el turno de abogados y juristas de reconocida competencia (fiscales, catedráticos) que quizá nunca han instruido un sumario, como ocurrió en los años noventa con un antiguo catedrático de Derecho penal empeñado en que se olvidara su pasado progresista o, dicho de otra manera, que no siempre los instructores del Tribunal Supremo son los más adecuados. Dicho esto, el aforamiento de los parlamentarios en el Tribunal Supremo no es un privilegio, sino una carga, una carga que, sin embargo, se justifica por la mayor distancia de ese Tribunal con el posible imputado. Por consiguiente, frente al alarmismo (cuando no las falacias y las mentiras) de cierta prensa, creo que el aforamiento de los miembros de las Cortes Generales debe mantenerse.

Tras el examen de lo que está en la Constitución pueden salir otros temas que encontramos en el Derecho comparado, pero ninguno tiene la trascendencia que justificaría llevarlo a una reforma constitucional.