El sistema parlamentario, tenga forma republicana o monárquica, se basa en un principio: que el Gobierno tiene la confianza del Parlamento. Quiere ello decir que en el parlamentarismo el Gobierno existe mientras logra mantener una relación fiduciaria (de confianza) con el Parlamento que expresa la representación nacional. En sentido inverso, en el parlamentarismo el Gobierno cesa cuando pierde la confianza del Parlamento (moción de censura u otra votación relevante que deje en minoría al Gobierno). Ello quiere decir, como señaló el constitucionalista alsaciano Robert Redslob, que el régimen parlamentario es un sistema de equilibrio entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo caracterizado por una doble conexión, por una interdependencia entre ambos elementos (Le régime parlementaire, París, 1924, págs. 1-2).
La confianza del Parlamento se obtiene en dos momentos diferentes, según las Constituciones. Una forma, más antigua y más insegura, es la que contienen la mayoría de las Constituciones europeas y que también regulaba el constitucionalismo histórico español (incluyendo la Segunda República) en la que el Jefe del Estado designa al Presidente del Gobierno porque calcula que tendrá la confianza del Parlamento. Una versión algo más evolucionada de este método de designación del Gobierno es la que establecen las Constituciones italiana y portuguesa, en la que el Gobierno designado por el Jefe del Estado ha de presentar su programa gubernamental en el Parlamento y obtener una votación favorable para la concesión de la investidura. Todos esos sistemas de designación del Gobierno, con o sin votación inicial de investidura, son muy antiguos, presuponen una cierta capacidad de maniobra del Jefe del Estado y, además, no evitan que el flamante Presidente del Gobierno se encuentre con la denegación de confianza del Parlamento. Eso explica que en la España de la Restauración o de la Segunda República hubiera Gobiernos que duraban días u horas: acudían a las Cortes y no encontraban apoyo para la investidura… pero su nombramiento ya había aparecido en la Gaceta.
Para evitar esas situaciones y, al mismo tiempo, para dejar claro que el Gobierno sólo nace cuando recibe la investidura parlamentaria (sin intermediación de otras personas), la Ley Fundamental de Bonn de 1949 y la Ley sueca sobre la Forma de Gobierno de 1974 (Constitución) han establecido un procedimiento, a mi juicio, más perfeccionado. Para nombrar Canciller en Alemania, el Presidente de la República propone un candidato que es elegido por el Bundestag. En Suecia ni siquiera el Rey propone al candidato a Primer Ministro sino que es el Presidente del Riksdag, el Parlamento unicameral, quien propone un candidato que la propia Cámara elige. La diferencia con los modelos que veíamos más arriba es conceptualmente muy notable: sin un acto parlamentario expreso de otorgamiento de la confianza, no hay Presidente del Gobierno ni, lógicamente, Gobierno.
Otro tema que no deja de tener importancia a la hora de formarse el Gobierno es determinar a quien elige el Parlamento: ¿al Gobierno o al Presidente del Gobierno? Desde el siglo XIX predominó en Europa el principio colegial, es decir, el principio por el cual todos los miembros del Gobierno tienen la misma preeminencia política, siendo el Presidente del Gobierno un primus inter pares. Eso se explica por la subordinación del Gobierno al Rey en la Monarquía parlamentaria, de modo que todos eran Ministros del Rey y el Primer Ministro no pasaba de ser el Presidente del Consejo de Ministros o el primero de los Ministros. Por eso todavía en Italia el Presidente del Gobierno se denomina Presidente del Consejo de Ministros, como se denominó también en España hasta 1939. Por eso, cuando el Parlamento elige al Presidente del Gobierno está aplicando el principio de Canciller, que da preeminencia al Presidente sobre el resto del Gobierno. Cuando el Parlamento elige, no al Presidente, sino al Gobierno en su conjunto está predominando el principio colegial, y es todo el Gobierno el responsable ante la Cámara.
Con estos antecedentes comparados e históricos estamos en mejores condiciones de entender qué modelo de relaciones Parlamento–Gobierno tenemos en España y si sería aconsejable modificarlo cuando se reforme la Constitución. La Constitución, en sus Títulos IV y V, ha establecido un régimen parlamentario en virtud del cual el Congreso de los Diputados (y no el Senado) otorga su confianza al Presidente del Gobierno que sale elegido con la votación de investidura. Es decir, es un modelo evolucionado, como el alemán y el sueco, en donde es necesaria la previa votación parlamentaria para acceder a la condición de Presidente del Gobierno. Es también un modelo fundado en el principio de Canciller, porque el Congreso elige al Presidente del Gobierno, no al Gobierno: sólo una vez, en diciembre de 1982 (primera investidura de Felipe González) el Congreso votó al candidato sabiendo cómo iba a estar formado el Gobierno. Y es que la formación del Gobierno, en virtud de ese principio de Canciller, es una competencia del Presidente, que propone al Rey los nombres de los Ministros, ya sin ninguna notificación al Parlamento. Además, para acentuar el principio de Canciller, la Constitución, siguiendo también lo previsto en la Ley Fundamental de Bonn, ha establecido la denominada “moción de censura constructiva” que sólo permite que prospere la censura al Presidente si simultáneamente se vota la investidura de otro candidato a Presidente del Gobierno.
Este modelo de relaciones Parlamento–Gobierno es, desde el punto de su inicio en la votación de investidura, bastante equilibrado. La intervención del Rey en la propuesta del candidato, conforme al artículo 99.1 de la Constitución, está, a mi juicio, bien formulada y no permite extralimitaciones del Jefe del Estado como ocurrió en el reinado de Alfonso XIII pues si el Monarca propusiera un candidato inviable habría que celebrar nuevamente elecciones en un plazo de dos meses desde la celebración de la votación de investidura.
Puede suscitar más dudas la moción de censura constructiva. Tiene un elemento muy positivo, que es el de asegurar la estabilidad del Gobierno. Por ello en España hasta ahora ha sido imposible que prospere una moción de censura por la dificultad de poner de acuerdo en un mismo candidato a partidos situados en posiciones políticas contrapuestas como ocurrió en la legislatura 1993-1996 cuando la “pinza” del Partido Popular y de Izquierda Unida no pasó de una operación de desgaste del Presidente González, pues Izquierda Unida no podía votar a José María Aznar como candidato a Presidente del Gobierno desplazando a Felipe González. Sin embargo, hay quienes piensan que es un modelo demasiado rígido que dificulta que el Parlamento pueda poner fin a la relación fiduciaria con un Gobierno que no tiene suficiente mayoría parlamentaria. El tema está así planteado y aunque en el futuro va a depender mucho del tipo de sistema de partidos que tengamos, conviene señalar que la alternativa es un modelo de inestabilidad gubernamental como ha habido en Italia, en Grecia, en los países del Benelux y en la Francia de la IV República. Por ello me inclino a mantener, en principio, la moción de censura constructiva que evita situaciones como las que ha pasado Bélgica con inacabables Gobiernos en funciones.
Por los mismos motivos me inclino por mantener sin alteración el principio de Canciller que da absoluta preeminencia al Presidente del Gobierno. Es cierto que el principio de Canciller se modula mucho en los Gobiernos de coalición (que no ha habido nunca a nivel nacional). Pero las experiencias de la Segunda República española y de la Tercera y Cuarta República francesas nos enseñan que el Gobierno es un órgano directivo que necesita ser dirigido uniformemente por una sola persona. En el próximo artículo, al hablar del Gobierno, volveremos sobre el tema del principio de Canciller.
Por otra parte, también de manera a mi modo de ver correcta, la Constitución ha previsto los instrumentos usuales de control parlamentario que sirven para mantener y renovar la confianza otorgada en la investidura. El tratamiento constitucional de esos instrumentos (peticiones de información y de ayuda, peticiones de comparecencia de los miembros del Gobierno, interpelaciones, preguntas y Comisiones de Investigación) es correcto porque una Constitución no debe descender a una regulación detallada que corresponde a los Reglamentos parlamentarios.
En conclusión, la regulación constitucional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno es una materia bien tratada que no debería modificarse.
