Hasta 1918 las Constituciones de los Estados liberales no contenían cláusulas de contenido económico. Lo económico era el reino del Derecho privado en toda la Europa liberal y sólo a finales del siglo XIX empezó a introducirse la economía en el Derecho Público aunque tardaría varias décadas en llegar hasta el Derecho constitucional (sobre esta evolución, André-Jean Arnaud: Les juristesface à la societé du XIX ͤ siècle á nos jours, París, 1975). Fueran las Constituciones de la primera posguerra mundial las primeras que introdujeron la regulación de las relaciones económicas por influencia de los partidos socialdemócratas y así la Constitución alemana de 1919 contenía un Título dedicado a la “Vida económica” y la Constitución finlandesa del mismo año también dedicaba un Título a la Hacienda Pública. Con menos densidad jurídica, las Constituciones austríaca y checoslovaca, ambas de 1920, contenían algunas referencias a la vida económica (artículos 10 a 13 y 109 y 111, respectivamente). En consonancia con las nuevas tendencias, la Constitución española de 1931 incorporaba también algunos artículos dedicados a la Economía (artículos 44, 46 y 47) y un extenso Título sobre la Hacienda Pública. En las nuevas Constituciones de la segunda posguerra ya no se puso en cuestión la necesidad de establecer principios jurídicos vinculantes sobre la vida económica como se ve la Constitución italiana de 1948 con un Título dedicado a las relaciones económicas y en la Ley Fundamental de Bonn de 1949 encontramos también un largo Título dedicado al sistema financiero y hasta un llamativo artículo, el 15, que versa sobre la socialización de los medios de producción.

Con estos antecedentes no es de extrañar que la Constitución española de 1978 contenga un Título, el VII, dedicado a “Economía y Hacienda”, en donde se sitúa un artículo, el 135, que es de los pocos que se han reformado. El Título VII abarca nueve artículos dedicados, respectivamente, a la subordinación de toda la riqueza del país al interés general reconociéndose incluso la iniciativa pública en la actividad económica; la participación de los interesados en la Seguridad Social y en la empresa; el deber de los poderes públicos de atender a la modernización de la economía, dispensando incluso un tratamiento especial a las zonas de montaña; la posibilidad de que el Estado planifique la actividad económica general; el régimen de los bienes de dominio público y de Patrimonio Nacional; el régimen de los tributos y de los Presupuestos Generales del Estado; el principio de estabilidad presupuestaria; y el Tribunal de Cuentas.

Ésta es, como comentó Tomás de la Quadra-Salcedo en una gran monografía, la Constitución económica de España (“La Constitución económica de España. Comentario introductorio al Título VII”), en Oscar Alzaga (dir.): Comentarios a la Constitución española de 1978, Madrid, 1998, t. X, págs. 15-85]. Y esta Constitución económica puede ser reformada, como se verá a continuación, pero considero que las reformas que se pueden hacer al Título VII, siendo de cierta enjundia, han de ser limitadas. Debe tenerse en cuenta que en un momento histórico en que desde Estados Unidos (Reagan) y desde el Reino Unido (Thatcher) estaba a punto de iniciarse el asalto contra el Estado social, la Constitución española sentó un conjunto de principios políticos que traían causa del Estado social hasta el extremo de que el Título VII constituye la infraestructura económica de ese Welfare State que el Gobierno de Rajoy sigue empeñado en dinamitar, conforme se lo han ordenado los mercados. El Título VII tiene tal carga política que Manuel García-Pelayo comentó que partiendo de la infraestructura del sistema económico neocapitalista, la Constitución permitía políticas destinadas a un cambio socialista democrático aunque, en sentido inverso, también permitiría el endurecimiento de las estructuras capitalistas [“Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución”, en Manuel Ramírez (ed.): Estudios sobre la Constitución española de 1978, Zaragoza, 1979, págs. 51-52].

¿Qué debería reformarse y qué debería mantenerse en este Título VII? Con las matizaciones que veremos a  continuación, este Título VII debería mantenerse casi como está porque expresa con mucha precisión el contrato social que dio lugar al Estado social (véase nuestro artículo “Y la izquierda se olvidó de la lucha de clases…”, Temas para el debate, núm. 234, mayo 2014, págs. 19-20). La subordinación de la riqueza del país al interés general, la iniciativa pública en la actividad económica, la constitucionalización de la Seguridad Social, la posible planificación de la actividad económica (esto es, la parte más económica del Título frente a los preceptos más hacendísticos o presupuestarios), no deberían modificarse porque reflejan bien la noción del Estado social y hasta debería mantenerse la exótica referencia a las zonas de montaña.

Por eso, los únicos cambios que deberían efectuarse son los siguientes:

 

  1. a) La referencia a Patrimonio Nacional en el artículo 132.3 es probablemente inadecuada. Hay que recordar que, como en su día refirió Antonio Hernández Gil, Presidente de las Cortes entre 1977 y 1978, la referencia a esta clase de bienes (los que hasta 1931 habían sido Patrimonio de la Corona y entre 1931 y 1939 Patrimonio de la República) no apareció hasta que así lo hizo una enmienda a la Constitución en el Senado. Luego desapareció en la Comisión Mixta pero reapareció a iniciativa del propio Hernández Gil (El cambio político español y la Constitución, Barcelona, 1982, págs. 330-332). Visto en perspectiva, esa constitucionalización de una masa de bienes del Patrimonio del Estado es un error porque están sometidos a un régimen extraño (un Consejo de Administración que toma alguna gran decisión pero que es incapaz de controlar el aparato administrativo de Patrimonio Nacional) y va siendo hora de afrontar la necesidad de acabar con ese régimen separado. Y si pudiera haber alguna duda no hay más que leer las informaciones que sobre Patrimonio Nacional publicó El País los días 7 y 8 de abril de 2015 para ver como se ha convertido en una Administración de difícil control por parte incluso del propio Gobierno.

 

  1. b) La Constitución, en su artículo 134.3, prevé el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado ha de presentarse ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Esta previsión no ha presentado ningún problema desde 1978 pues los Presidentes que han disuelto las Cortes los primeros días de un año (Aznar en 2000 y 2004 y Rodríguez Zapatero en 2008) no intentaron aprobar los Presupuestos antes de disolver y prefirieron prorrogar los del anterior ejercicio. Sin embargo, según informa últimamente la prensa (La Vanguardia de 2 y 29 de marzo de 2015 y El País de 15 de marzo de 1015), el Gobierno está manejando el plan de apurar hasta el último momento la celebración de elecciones (sobre este tema, Javier García Fernández: “¿Cuándo se pueden celebrar elecciones a Cortes?”, El País, 7 de abril de 2015) y al amparo de que no está prohibido adelantar la tramitación del Presupuesto, dejarlo aprobado antes de la celebración de las elecciones. Esto es un fraude constitucional porque el Presupuesto expresa una determinada mayoría parlamentaria pero no debería aprobarlo una mayoría que va a cambiar un cuarto de hora después incluso aunque vuelva a ganar el mismo partido. Por eso debería reformarse el artículo 134 de la Constitución para prohibir que se presente en el Congreso el proyecto de ley de Presupuestos si en un plazo breve (podría ponerse cuatro meses) se van a celebrar elecciones de derecho necesario.

 

  1. c) Como es sabido, el Gobierno de Rodríguez Zapatero impulsó en el verano de 2012 la reforma del artículo 135 de la Constitución, tema sobre el que ya hay una extensísima bibliografía política y jurídica. El nuevo artículo 135 expresa la ideología restrictiva del gasto público que sostiene la derecha ultraliberal desde los años ochenta del siglo pasado. Por eso quizá sería necesario replantearse ese artículo (del que no han dicho nada los socialdemócratas de Podemos), no para deshacer lo que hizo Rodríguez Zapatero sino, simplemente, para suscitar el debate de los límites de las restricciones de gasto y a quién benefician.

 

Salvo estos tres puntos, el Título VII debería mantenerse porque es uno de los más progresistas de la Constitución. Por eso, si se abriera el proceso de reforma constitucional sería la derecha la que querría modificar estos preceptos, que la izquierda debe conservar pase lo que pase.