Después de examinar la posición del Gobierno en la Constitución parece necesario hablar de cómo está regulada la Administración Pública y de si conviene introducir algún cambio.garciafernandez50215

La Administración Pública aparece en sólo cuatro artículos (del 103 al  107), conforme a una sistemática que, a mi juicio, es más correcta que en otras Constituciones. Por ejemplo, en la Ley Fundamental de Bonn encontramos un capítulo entero dedicado a la ejecución de las Leyes federales y a la Administración federal que en buena parte viene a regular la denominada “ejecución federal” (es decir, cómo la Administración de los Länder ejecutan las materias que son de competencia federal) más las materias administrativas que son competencia del Bund (incluyendo dos artículos dedicados, respectivamente, a las Fuerzas Armadas y a la Administración militar federal, idea ésta sobre la que volveremos más abajo). Un modelo parecido pero más confuso encontramos en la Constitución austríaca.

Prácticamente no contienen regulación las Leyes Fundamentales sobre la Forma del Gobierno de Finlandia y de Suecia (una de las disposiciones constitucionales de ambos países) y las Constituciones de Francia, de Irlanda y de los Países Bajos. Más próxima al modelo español, es decir, con unos pocos preceptos agrupados en un Capítulo o dentro de un Capítulo dedicado al Gobierno, está la regulación de las Constituciones griega e italiana, si bien la primera apenas contiene reglas organizativas y ambas se ocupan más de la función pública que de los órganos o de los principios organizativos. Una regulación intermedia ofrece la Constitución portuguesa, que además de proclamar que el Gobierno es el órgano superior de la Administración (de lo que se deduce que forma parte de ésta, igual que en las Leyes Fundamentales del franquismo) enuncia las funciones administrativas del Gobierno sin avanzar principios o criterios organizativos.

En cambio, la legislación pseudo-constitucional del franquismo, concretamente la Ley Orgánica del Estado de 1967, contenía un Título amplio dedicado a la Administración del Estado. Haciendo abstracción de que se trataba de la norma de ordenación política de una Dictadura (como lo demostraba su artículo 43 que preveía que las autoridades y funcionarios debían jurar fidelidad a los Principios del Movimiento Nacional y demás Leyes Fundamentales del Reino), lo cierto es que aquellos preceptos formaban un corpus normativo coherente, sistemático y completo.

Con estos antecedentes, ¿son adecuados los artículos 103 a 107 de la Constitución? ¿Deberían modificarse y suprimir o agregar algún precepto? Veamos lo que contienen esos artículos:

El artículo 103 es un precepto capital, que en primer lugar proclama que la “Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales” y actúa de acuerdo con ciertos principios (eficacia, jerarquía, descentralización, etc.).

  • El artículo 103 establece igualmente un principio de legalidad (relativo) sobre los órganos administrativos, que han de crearse y regularse conforme a la Ley.
  • El mismo artículo fija los principios básicos de la función pública.
  • El artículo 104 está dedicado a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que están bajo la dependencia del Gobierno.
  • El artículo 105 establece la reserva de la ley para los procedimientos administrativos.
  • El artículo 106 regula el control jurisdiccional de la Administración.
  • El artículo 107 se consagra al Consejo de Estado que describe como “supremo órgano consultivo del Gobierno”.

Con la regulación de Derecho comprado que hemos aludido más arriba se puede decir que el tratamiento que la Administración Pública recibe en la Constitución es bastante riguroso.

La regulación es rigurosa en primer lugar porque la Constitución disocia Gobierno y Administración. El primero de los artículos que contiene el Título IV (“Del Gobierno y de la Administración”), el 97, establece que el Gobierno “dirige… la Administración civil y militar del Estado” (aunque esta dualidad de lo civil y militar puede chocar en la actualidad, en su momento tenía como finalidad proclamar que no había ámbitos militares no sometidos a la dirección del Gobierno). Esta función directiva del Gobierno conlleva que éste está encima de la Administración, es un órgano que dirige el ente administrativo pero, en principio, lo dirige desde fuera. Es un acierto dogmático está disociación si bien hay que decir que en la práctica, por necesidades tanto conceptuales como prácticas, la misma se modula. En efecto, el continuum Gobierno–Administración (véase Javier García Fernández: El Gobierno en acción, Madrid, 1995) obliga a crear zonas secantes que en el caso español corresponde a los titulares de los departamentos ministeriales, a los Ministros que, por un lado, son miembros del Gobierno (artículo 98.1 de la Constitución y artículos 1.2 y 4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) y al mismo tiempo son órganos superiores de la Administración [artículos 6.2, 12 y 13 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE)]. Luego, la caracterización de la Administración como un ente dirigido por el Gobierno es un acierto conceptual que en modo alguno debe modificarse.

En segundo lugar está también muy conseguida la descripción de la acción administrativa como una actuación que sirve con objetividad los intereses generales”. Es una definición acertadísima que permite, además, comprender hasta dónde llega la acción política del Gobierno (acción legítimamente partidista, porque trae causa en sus inicios del programa electoral de un partido) y dónde empieza la acción administrativa que ha de ser neutral.

Es igualmente capital la constitucionalización del control jurisdiccional de la Administración. Finalmente es acertada la inclusión, dentro del apartado de la Administración, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que actúan, como el resto de la Administración, bajo la dependencia del Gobierno.

El único punto importante que debería incorporarse a esta parte, en caso de una reforma constitucional, es el relativo a las Fuerzas Armadas. En un artículo anterior (“La reforma de la Constitución. VI. ¿Se debe reformar el Título Preliminar?”, Sistema Digital, 6 de noviembre de 2014) escribíamos:

“Finalmente, tenemos el artículo 8º que está dedicado a las Fuerzas Armadas. En su apartado 1 se señala la ‘misión’ de éstas (garantizar la soberanía e independencia de España y defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional) en tanto que el apartado 2 reenvía a una Ley Orgánica que regulará las bases de la organización militar. Como tuve ocasión de escribir hace algún tiempo (‘Las Fuerzas Armadas en una nueva Constitución’, El País, 8 de mayo de 2013), este precepto es perfectamente inadecuado. No dudo de su utilidad en 1978 cuando las Fuerzas Armadas se estaban adaptando con dificultades a la democracia (como se vio el 23 de febrero de 1981) pero en la actualidad, con unos Ejércitos perfectamente incardinados en el Estado democrático, ya no tiene sentido que se dedique un artículo del Título Preliminar a una organización administrativa formada por funcionarios. Ello no quiere decir que la Constitución no deba referirse a las Fuerzas Armadas, pero en el Título dedicado a la Administración de la que forman parte, como ocurre con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado”.

Evidentemente, la Constitución ha de tratar de las Fuerzas Armadas pues es impensable que estén desconstitucionalizadas pero su ubicación sistemática ha de ser precisamente el Título dedicado a la Administración, de la que son una rama especial y que sólo actúan bajo la dirección del Gobierno (por mucho que honoríficamente se atribuya al Rey). Por consiguiente, un precepto parecido (pero no igual) al vigente artículo 8º habría de incorporarse a los artículos que regulan la Administración Pública.

En un país donde la derecha, la cúpula empresarial y los podres económicos transnacionales quieren reducir y marginar a la Administración, unos preceptos tan rotundos y tan claros como los artículos 103 a 107 deberían permanecer sin otro cambio o adición que el nuevo artículo que regulara las Fuerzas Armadas.