En esta serie hemos llegado a uno de los temas más debatidos y, por ello, más políticos, es decir, a la organización territorial del Estado regulada en el Título VIII. Es usual identificar este Título con el régimen de las Comunidades Autónomas pero contiene también un Capítulo dedicado a la Administración Local. Además, el Título VIII se inicia con un primer Capítulo que fija los principios generales para toda la organización territorial. En este artículo haremos una reflexión sobre ese primer Capítulo de principios generales para pasar a continuación a examinar los artículos dedicados a la Administración Local, el Capítulo Segundo del Título.

El Capítulo Primero del Título VIII se compone sólo de tres artículos (articulos 137 a 139) que fijan varios principios que son aplicables tanto a la organización autonómica como a la organización municipal. Esos principios son:

 

  • El Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y en las Comunidades Autónomas “que se constituyan”. Todas esas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (artículo 137).
  • El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad velando por un equilibrio económico adecuado (artículo 138.2).
  • Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar privilegios económicos o sociales (artículo 138.2).
  • Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (artículo 139.1).
  • Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español (artículo 139.2).

 

No es difícil ver en estos principios los cimientos o fundamentos políticos del Estado autonómico porque declarar la solidaridad, la interdicción de privilegios, el ejercicio igual de derechos y obligaciones y la prohibición de obstáculos a la libre circulación de personas y bienes es, en conjunto, el basamento sobre el que se levanta la descentralización. Por eso estos tres artículos no deberían reformarse en una reforma constitucional porque con muy pocas proposiciones jurídicas se dice mucho.

El único cambio, de mínima importancia, es la frase que he entrecomillado más arriba en el artículo 137 que se refiere a las Comunidades Autónomas que se constituyan. Es sabido que el modelo de Estado autonómico español se basa en el principio dispositivo que defiere a los territorios que forman España se decisión de constituir o no una Comunidad Autónoma por lo que la Constitución, no contiene, (como hace, por ejemplo, el artículo 131 de la Constitución italiana) una relación de Comunidades Autónomas. Por ello, dado que hoy ya conocemos las Comunidades Autónomas en que se organiza España (este tema se tratará con más detalle en el próximo artículo), la expresión que hemos señalado es innecesaria. Salvo esa cuestión menor, el Capítulo Primero del Título VIII de la Constitución es, a mi juicio, perfecto y no debería reformarse.

En lo que se refiere al Capítulo Segundo del Título VIII, dedicado a la Administración Local, veamos primero su contenido. Se trata, al igual que el Capítulo Primero, de un Capítulo muy breve, compuesto sólo de tres artículos (arts. 140 a 142), cuyo contenido es:

 

  • La Constitución garantiza la autonomía de los Municipios que gozan de personalidad jurídica plena (artículo 140).
  • El Gobierno y administración de los Municipios corresponde a los Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales (artículo 140).
  • Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos (artículo 140).
  • Los Concejales serán elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre y secreto (artículo 140).
  • La Ley puede establecer el régimen de concejo abierto (artículo 140).
  • La Provincia es una entidad local formada por la agrupación de Municipios y tiene personalidad jurídica propia (artículo 141.1).
  • La Provincia también es una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (artículo 141.1).
  • El Gobierno y administración de la Provincia corresponde a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo (artículo 141.2).
  • Se podrán crear otras agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia (artículo 141.3).
  • Las Islas en los Archipiélagos tendrán su administración propia en forma de Cabildos o Consejos (artículo 141.4).
  • Las Haciendas locales habrán de disponer de medios suficientes y se nutrirán de tributos propios y de la participación en los del Estado y en los autonómicos (artículo 142).

 

Verdaderamente, es difícil decir tanto en tan pocos preceptos. La regulación constitucional del Municipio ha sido en España un tema complejo porque históricamente se intentaba pasar como sobre ascuas sobre el tema a fin de que la Constitución no condicionara las grandes decisiones (elección/designación del Alcalde, autonomía/subordinación jerárquica al Gobierno, etc.) y de esta regla sólo se separó la Constitución de Cádiz [véase Adolfo Posada: Evolución legislativa del Régimen local en España 1812-1909 (1909), Madrid, 1982; y Enrique Orduña Rebollo: Historia del municipalismo español, Madrid, 2005]. Pues bien, superando la tradicional racanería histórica, la Constitución de 1978 ha configurado un régimen jurídico muy completo para el Municipio y para la Provincia así como para sus órganos de gobierno, régimen plenamente representativo y autónomo dejando al mismo tiempo muy claro que Municipio y Provincia constituyen escalones territoriales del Estado. También se desprende de estos artículos constitucionales que Ayuntamientos y Diputaciones son entes políticos con capacidad para ejecutar autónomamente políticas públicas (Javier García Fernández: “Autonomía municipal y acción de gobierno» en el vol. col. Informe sobre el Gobierno Local, Madrid, 1992. páginas. 347‑353).

De este Capítulo Segundo sólo se podría modificar, a lo sumo, el nomen iuris del propio Capítulo (“De la Administración Local”) porque es una denominación muy antigua que no refleja la dimensión plenamente política del régimen local (expresión igualmente antigua). Bastaría con que se denominara “Del gobierno local” para describir su sentido actual. El resto debería conservarse sin cambios.

De lo dicho hasta aquí se puede sacar la conclusión de que los dos primeros Capítulos del Título VIII, a diferencia del Capítulo Tercero que se dedica plenamente a las Comunidades Autónomas, no precisan prácticamente reformas.