Decíamos la semana pasada que en esta serie hemos llegado a uno de los temas más debatidos de la reforma constitucional que es el de la organización territorial del Estado que regula el Título VIII. Antes de avanzar la filosofía con la que se debería enfocar la eventual reforma de ese Capítulo III del Título VIII (y, tras ello, las subsiguientes propuestas de reforma) parece necesario explicar los defectos del mismo Capítulo.

El Capítulo III del Título VIII es, por varias razones, una parte peculiar de la Constitución y no por el hecho de que transforme por completo la estructura territorial de España. La peculiaridad de este Capítulo III es, a mi juicio, doble:

  • Porque se funda en el principio dispositivo, esto es, porque no crea ex constitutione unas Regiones que conformarían la nueva estructura territorial del Estado sino que se limita a establecer unos procedimientos para acceder a la autonomía;
  • Por causa de lo anterior, por el carácter procedimental de una parte importante del Capítulo III, esos preceptos tienen naturaleza transitoria, para fijar cómo se crea una Comunidad Autónoma.

Esta doble peculiaridad nos lleva a un Capítulo de la Constitución en donde muchos de sus artículos han agotado hace tiempo su eficacia. Es muy significativo (y criticable) que los artículos 147.3 y 152.2 de la Constitución defieran la reforma de los Estatutos de Autonomía al procedimiento establecido en los mismos, renunciando la propia Constitución a fijar un procedimiento uniforme. De modo que si en el Capítulo III hay muchos artículos que sobran porque agotaron su eficacia al crearse todas las Comunidades Autónomas y si, en cambio, no se regula cómo se reforman los Estatutos, este Capítulo nos queda bastante mermado.

Con este punto de partida podemos señalar, en primer lugar, que por su carácter transitorio (es decir, dirigidos a la creación de Comunidades Autónomas de diversos tipos), han perdido eficacia los siguientes preceptos:

  • Artículo 143.1. Reconoce el derecho a la autonomía a las Provincias limítrofes con características comunes, a los territorios insulares y a las Provincias con entidad regional histórica. Como ese derecho ya se ha ejercitado en toda España, el precepto que lo reconoce es innecesario;
  • Artículo 143.2 y 3. Regula el primero de los procedimientos para acceder a la autonomía, procedimiento que conducía a lo que entonces se denominó “Autonomías de primer grado” que era el nivel político más bajo. Como todos los territorios del Estado han accedido ya a la autonomía y además(en virtud de los Pactos Autonómicos de 1991) han superado incluso el llamado primer grado estos dos preceptos carecen ya de eficacia.
  • Artículo 144.Establece otros procedimientos (más especiales) de acceso a la autonomía. También carece de eficacia.
  • Artículo 146. Establece como se elaboran los Estatutos de Autonomía. Queda la duda de si debiera mantenerse un artículo de estas características pues no es imposible (ni está constitucionalmente vedado) que se fusiones dos Comunidades Autónomas y fuera necesario redactar un nuevo Estatuto. Pero me inclino por otra solución. El nuevo Capítulo III debe prever la fusión de Comunidades Autónomas pero en ese caso la redacción del Estatuto de una Comunidad de este tipo debe ser un componente más del régimen jurídico de la fusión de Comunidades preexistentes. En consecuencia, este artículo 146 es, en su actual redacción, innecesario, salvo su último inciso que señala que se tramitan como Ley;
  • Artículo 151.Regula como se elaboran los Estatutos de las Comunidades Autónomas de primer grado. Lógicamente, su eficacia ha caducado.

Además de estos cinco artículos cuya eficacia ya se ha agotado, hay otros dos preceptos en este Capítulo III que merecen una muy severa crítica. Me refiero a los artículos 148 y 149 que establecen las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas hay las que corresponden en exclusiva al Estado. Ambos preceptos han sido analizados por la doctrina que ha señalado su complejidad y las a dificultades de aplicación (por ejemplo, Luis López Guerra, Eduardo Espín, Joaquín García Morillo, Pablo Pérez Tremps y Miguel Satrústegui: Derecho constitucional, Valencia, 2010, 8ª ed., vol. II, págs. 279-289). Además, a causa del principio dispositivo, la Constitución ni siquiera atribuye las competencias a las Comunidades Autónomas sino que se produce lo que la doctrina ha denominado acertadamente la asunción estatutaria de competencias (Javier Pérez Royo: Curso de Derecho Constitucional, Madrid, 2012, 13ª ed., pág. 807), lo que significa que cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas puede tener atribuidas competencias distintas, con el consiguiente efecto de obligar al mantenimiento de ciertos estructuras administrativas estatales para asegurar que los ciudadanos reciban los mismos servicios de los poderes públicos.

Pero lo más discutible es la diferente densidad jurídica de lascompetencias exclusivas del Estado y su calificación como exclusivas toutcourt, exclusividad sobre la legislación, exclusividad sobre las bases, exclusividad sobre la legislación básica o las normas básicas, exclusividad completa sobre sólo una parte de la competencia bien por razones materiales o territoriales o, en fin, exclusividad para funciones con fines estatales. Todo esto se encuentra en el artículo 149.1 de la Constitución (sobre este punto, sigue siendo válido el artículo de Eduardo García de Enterría “El significado de las competencias exclusivas del Estado en el sistema autonómico”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 5, mayo-agosto 1982, págs. 63-93). A ello se agrega que los Estatutos de Autonomía han creado otras categorías competenciales y, para terminar de complicar las cosas, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional han provocado más confusión al interpretar las competencias con sentido expansivo en favor de las Comunidades Autónomas y ha restringido la forma de ejercitar las del Estado (Santiago Muñoz Machado: Informe sobre España, Barcelona, 2012, págs. 99-118). En conclusión, si la Constitución se reforma hay que reescribir los dos artículos dedicados a las competencias, tanto en sentido formal (es decir, configurando las categorías competenciales conforme a criterios rigurosos y claros) como en sentido material (valorando lo que es propio de las Comunidades Autónomas y lo que el Estado gestionará con mejor técnica).

No se acaban aquí los problemas del Capítulo III. Contiene un artículo, el 150, que regula las llamadas Leyes-marco (apartado 1), la transferencia o delegación de competencias en favor de las Comunidades Autónomas (apartado 2) y las Leyes de armonización (apartado 3). Ningún Gobierno ha intentado proponer una Ley marco, las Leyes de armonización se cortaron antes de entrar en vigor por la Sentencia del Tribunal Constitucional5 de agosto de 1983 que declaró inconstitucional la LOAPA y, en fin, la transferencia o delegación de competencias se ha empleado muy selectivamente y con criterios poco sólidos (por ejemplo, cuando el Presidente Aznar necesita los votos de CiU y traspasó el tráfico a Cataluña). Ese balance tan irregular nos enseña que el artículo 150 se tiene que repensar.

Finalmente, aunque los artículos 156 a 158, dedicados a la financiación autonómica han resultado bastante aceptables teniendo en cuenta que, como dijo Pérez Royo, definir un sistema de financiación para unas Comunidades Autónomas de las que nada se sabía era una tarea imposible (Javier Pérez Royo: Curso de Derecho Constitucionalcit., pág. 818, y del mismo, El nuevo modelo de financiación autonómica, Madrid, 1997). Algún retoque necesita, no obstante, como se verá en otra entrega.

En conclusión, el Capítulo III del Título VIII tiene cinco artículos que han perdido eficacia por haber agotado sus previsiones, dos artículos sobre competencias estatales y autonómicas que necesitan ser reescritos desde la A hasta la Z, otro artículo más sobre vías especiales de transferir atribuciones (del Estado a las Comunidades Autónomas y viceversa) que ha de ser reformado por completo y tres artículos sobre financiación autonómica salvable pero mejorable. Es decir, de un total de dieciséis artículos del Capítulo sólo seis se salvan. Es obvio que el Capítulo más importante del Título VIII necesita una gran reforma. ¿Con qué criterios, con qué filosofía debe emprenderse la reforma? Se verá en el próximo capítulo.