A) INCLUSIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE CONSTITUYEN ESPAÑA, CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE COOPERACIÓN Y DEL PROCEDIMIENTO DE REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Tras ver en los artículos anteriores lo que sobra del Capítulo III del Título VIII y los criterios para reescribirlo, ha llegado el momento de empezar a señalar cuáles deberían ser los contenidos que la Constitución reformada debería contener en materia territorial. Antes de avanzar, conviene efectuar varias precisiones.

En primer lugar, las Constituciones de los Estados compuestos de Europa occidental suelen ser muy precisas en la descripción del reparto de competencias entre el Estado y las unidades territoriales inferiores, como se ve en la Ley Fundamental de Bonn. Este reparto es bidireccional, es decir, las competencias federales suelen ser ejecutadas por las Regiones y algunas competencias regionales pueden ser ejecutadas en colaboración con el Estado federal como ocurre en Alemania. El tema de la distribución de competencias comporta ya una opción constitucional, pues las Constituciones pueden atribuir a la Federación un bloque de competencias dejando el resto a las regiones (caso alemán y austríaco, aunque en este último hay competencias compartidas en las que la Federación legisla y los Länder ejecutan o ejecutan y desarrollan legislativamente) o viceversa (caso italiano y, con especialidades, belga). Por ende, en la Constitución reformada hay que elegir la técnica de distribución de competencias que más convenga dado que, como hemos visto en otros artículos, los artículos 148 y 149 son notoriamente imperfectos.

En segundo lugar, un Estado compuesto tan asentado como Alemania regula con gran precisión y meticulosidad el sistema financiero. Es un ejemplo a tener en cuenta.

En tercer lugar, en fin, este Capítulo III tendrá uno u otro alcance en función de que se opte por un Estado federal stricto sensu o bien se prefiera rebasar los nominalismos y reformar el Estado descentrado sin necesidad de calificarlo. Todas las opciones son válidas y debería optarse por aquella que sea susceptible de mejor acuerdo con todos los partidos. Quiero decir que si se considera posible acordar con el Partido Popular un modelo nominalmente federal, puede intentarse esa vía pero si la calificación federal es un obstáculo para la aceptación de la reforma por parte de la derecha, los calificativos no son indispensables pues lo que importa es reformar. Para mejorarlo, el Estado autonómico.

Con estas consideraciones, empezaremos a ver los puntos más importantes que se deben incorporar a un Capítulo III reformado dejando para próximos artículos los temas de las competencias, de la organización política, de la llamada “coerción federal” y algunos otros temas de menor importancia. Estos puntos a reformar empezarían por lo siguiente:

*Inclusión de las Comunidades Autónomas que constituyen España. Este punto formaba parte de la consulta que solicitó el Consejo de Ministros al Consejo de Estado por acuerdo de 4 de marzo de 2005 [véanse los trabajos de Enric Fossas, Manuel Medina, Javier Tajadura y Francesc de Carreras en Francisco Rubio Llorente y José Álvarez Junco (eds.): El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, 2006, págs. 585-663]. Éste es un punto no exento de complejidad jurídica, como se ve en los trabajos que acabamos de citar, pero es necesario por dos razones. Por una parte, porque las Constituciones de los Estados compuestos describen las unidades de que se componen (preámbulo de la Ley Fundamental de Bonn, artículo 2º.2 de la Constitución austríaca, artículos 2º a 5º de la Constitución belga, artículo 131 de la Constitución italiana y artículo 1º de la Constitución suiza, más el artículo 1º del proyecto de Constitución federal española de 1873). En segundo lugar, porquees una auténtica anomalía que la estructura territorial efectiva de un país esté desconstitucionalizada pues no está protegida por el pacto político que comporta toda Constitución democrática. En estos momentos podría trastocarse todo el mundo autonómico por decisión de una mayoría absoluta de las Cortes (la que se necesita para aprobar un Estatuto de Autonomía) siempre que contara con el acuerdo de los órganos políticos autonómicos. Pero la estructura territorial de un Estado responde a principios más profundos y permanentes que la Constitución debe amparara. Por ese es imprescindible constitucionalizar las Comunidades Autónomas existentes lo que no obsta para que se introduzca un precepto como el artículo 29 de la Ley Fundamental que contempla muy pormenorizadamente la reestructuración territorial

*Constitucionalización de los procedimientos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre éstas entre sí. Como señaló tempranamente Pablo Santolaya (Descentralización y cooperación, Madrid, 1984), en la Constitución están ausentes los instrumentos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, instrumentos que hubo que introducir en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (modificada varias veces). Pero como ha escrito Eliseo Aja, si la Constitución no prevé formas concretas de colaboración, esta colaboración ha de ser voluntaria y el compromiso de actuación conjunta llegará hasta donde quiera cada una de las partes (Estado autonómico y reforma federal, Madrid, 2014, págs. 195-196). Por eso parece necesario que la Constitución contemple con cierta extensión los mecanismos de cooperación usuales en los Estados descentralizados: Conferencias de Presidentes, Conferencias Sectoriales, órganos de cooperación bilaterales, convenios de colaboración y planes y programas conjuntos. En suma, se trataría de llevar a la Constitución el Título I de la referida la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y al lado de la cooperación Estado–Comunidades Autónomas habría que perfeccionar los limitados instrumentos de cooperación entre Comunidades Autónomas que contiene el artículo 145.2 de la Constitución que es insuficiente y mal planteado pues, una vez más, defiere a los Estatutos de Autonomía la regulación de una materia de tanta importancia [véase Ángel J. Sánchez Navarro: “Artículo 145. Convenios entre Comunidades Autónomas”, en Oscar Alzaga (dir.): Cometarios a la Constitución española de 1978, Madrid, 1999, t. XI, págs. 73-108].

*Procedimiento de reforma de los Estatutos de Autonomía. Como hemos tenido ocasión de señalar en anteriores artículos, la desconstitucionalización del régimen autonómico llegó al extremo de renunciar a fijar un procedimiento común para la reforma de los Estatutos de Autonomía, tal como se señala en el artículo 147.3 de la Constitución [véase José María Martín Oviedo: “Artículo 147. Estatutos de Autonomía, su contenido y reforma”, en Oscar Alzaga (dir.): Cometarios a la Constitución española de 1978 cit., t. XI, págs. 123-143]. Pero si el Estatuto de Autonomía es una norma del Estado, ni autonómica ni paccionada, el procedimiento de sureforma ha de estar en la Constitución incluso aunque se admitan vías diferentes de reforma pues la norma básica de una Comunidad Autónoma ha de insertarse directamente en la Constitución.