B) PROBLEMAS ORGANIZATIVOS EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO

 En la última entrega vimos la conveniencia (y hasta la necesidad) de llevar al texto constitucional la relación de Comunidades Autónomas que forman España y los instrumentos de cooperación entre el Estado y esas Comunidades Autónomas, así como constitucionalizar los procedimientos de reforma de los Estatutos de Autonomía que ahora están sometidos a las previsiones de los propios Estatutos. En esta entrega vamos a cerrar una cuestión que está flotando en el Capítulo III del Título VIII y que deberá mejorarse. Me refiero a la organización institucional de las Comunidades Autónomas.

El artículo 152.1 de la Constitución establece que en las Comunidades Autónomas de primer grado la organización institucional se basará en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema proporcional, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas  y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno. A pesar de que este mandato estaba dirigido solamente a las Comunidades Autónomas de primer grado desde el primer momento todas las Comunidades Autónomas lo adoptaron y en la actualidad la organización política autonómica responde a un uniformismo que ya lo hubieran querido los liberales del siglo XIX. En todo caso, es un uniformismo territorialmente limitado porque en la Constitución sólo se predica de las Comunidades de primer grado en tanto que la organización institucional de las de segundo grado está paradójicamente desconstitucionalizada, lo que no ha sido obstáculo para que todas las Comunidades Autónomas de segunda grado, a partir de la primera Comunidad de este tipo que se constituyó, la del Principado de Asturias (Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre), hayan seguido la senda de sus “mayores”, las de primer grado.

Hoy parece innecesario el uniformismo pues en nada se parecen Andalucía o Castilla y León con La Rioja y la Región de Murcia. Pero antes de tocar este punto conviene señalar otro que debería reformarse, la terminología. En 1978 había una cierta resistencia a denominar Parlamentos y Gobiernos a los órganos básicos de las Comunidades Autónomas y ese artículo 152.1 empleó eufemismos como Asamblea Legislativa y Consejo de Gobierno. Pero casi cuarenta años después esas denominaciones se han generalizado y no por casualidad. ¿Cómo denominar a un órgano que produce Leyes? Tendría que ser Parlamento. ¿Cómo llamar a un órgano encargado de la dirección política de la Comunidad? Tendrá que llamarse Gobierno. Por consiguiente, la Constitución debería utilizar los términos ya consolidados evitando eufemismos que nada aportan.

Pero si pasamos a cuestiones más sustantivas, hay que señalar que la Constitución debería fijar los elementos de la organización institucional que son de Derecho necesario, porque constituyen el arquitrabe de la democracia representativa sin regular aquellos que no son imprescindibles. Y esos elementos, a diferencia de lo que ahora ocurre, deben ser predicables para todas las Comunidades Autónomas. En cambio, en los elementos no básicos, la Constitución debe callar sin proponer modelos organizativos.

¿Qué son los elementos básicos de la organización institucional autonómica que la Constitución debe establecer de derecho necesario para todas las Comunidades Autónomas? A mi juicio, la existencia de un órgano representativo elegido por sufragio universal conforme a un sistema proporcional que tenga funciones legislativas y un Presidente que sea elegido por ese órgano representativo que ha de ser el supremo representante de la Comunidad Autónoma y el representante ordinario del Estado y nada más. ¿Por qué unos elementos tan escuetos? Porque en España hay hoy cinco Comunidades Autónomas uniprovinciales ordinarias (además de la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad insular de las Islas Baleares) y parece innecesario obligar a estas Comunidades a organizarse como lo hace una Comunidad tan extensa como Andalucía. En este sentido, los modelos organizativos de los Ayuntamientos y de las Diputaciones (salvo cuando se emborrachan de grandilocuencia como ha pasado en el Ayuntamiento de Madrid) son más flexibles y creo que una Comunidad uniprovincial no necesita todo un modelo organizativo de Gobierno/Parlamento. Bastaría un Asamblea que fuese lo suficientemente numerosa para asegurar el pluripartidismo con un órgano de gobierno que podrían ocupar los mismos parlamentarios.

Antes de acabar esta entrega se debe señalar otra cuestión que no deja de tener importancia. La Constitución, en su artículo 152.1, establece que los Presidentes de las Comunidades Autónomas de primer grado serán nombrados por el Rey. Nadie ha puesto en cuestión que este nombramiento sea efectuado por el Jefe del Estado pero en su momento, el Gobierno Vasco reclamó que el acto del Rey fuera refrendado por el Presidente del Parlamento Vasco. El Tribunal Constitucional, en varias conocidas Sentencias (16/1984, de 6 de febrero; 5/1987, de 27 de enero; y 8/1987, de 29 de enero) aclaró que, conforme al artículo 64 de la Constitución, sólo el Presidente del Gobierno, los miembros de éste y, excepcionalmente, el Presidente del Congreso de los Diputados, pueden refrendar los actos del Rey. En el caso de los Presidentes autonómicos, dijo el Tribunal Constitucional, el refrendo del Presidente no supone injerencia de éste.

Con estos antecedentes, la Constitución reformada debería incluir tres previsiones. En primer lugar, generalizar el nombramiento por parte del Rey a todos los Presidentes autonómicos con independencia de la clase de Comunidad Autónoma que sea. En segundo lugar, para evitar innecesarios conflictos, la Constitución debería decir que el nombramiento por parte del Rey estará refrendado por el Presidente del Gobierno. Y en tercer y último lugar, daría seguridad jurídica que la Constitución precisara que ese tipo de nombramiento se realiza mediante Real Decreto que el Presidente del Gobierno tramita ante el Rey sin pasar por Consejo de Ministros.

En conclusión, la Constitución reformada debe introducir pocos elementos de derecho necesario para organizar las Comunidades Autónomas, aunque esos elementos deben ser comunes a todas.