Los que durante muchos años nos hemos dedicado a la evaluación de políticas y de actuaciones infraestructurales con la aplicación de los conocidos métodos de evaluación de tipo unicriterio (coste-beneficio) o multicriterio en sus diversas variedades, sabemos de las dificultades y limitaciones de estas evaluaciones. Pero también de sus ventajas para comparar posibles resultados si se realizan previamente a su implantación, o para valorar a posteriori los resultados de las políticas llevadas a cabo.

Estas evaluaciones de políticas requieren que los objetivos estén claros, ya que lo que se evalúa, básicamente, es el grado de cumplimiento de los objetivos perseguidos, aunque también se tienen en cuenta lo que se denominan efectos externos a los objetivos que se perseguían (otras consecuencias no perseguidas directamente con las actuaciones, pero que se derivan de las mismas). Un segundo aspecto fundamental de toda evaluación es que siempre se hace en términos relativos, comparando los resultados de una política o actuación con lo que habría pasado si no se hubiera llevado a cabo, o comparando sus resultados con los de otro tipo de políticas o actuaciones.

Este segundo aspecto tiene una extraordinaria importancia ya que los efectos de unas políticas pueden ser mejores o peores sobre los objetivos que se perseguían, pero en un mundo crecientemente globalizado, esos efectos pueden venir tan condicionados por circunstancias externas que los resultados sólo pueden ser correctamente valorados desde la perspectiva de si otras políticas habrían tenido mejores resultados, o si, por el contrario, las que se han llevado a cabo han sido la mejor alternativa.

El problema que surge, tanto en la evaluación de las consecuencias de cuales habrían sido los resultados de políticas alternativas (las de 2008 del Partido Popular, por ejemplo, si hubieran ganado las elecciones) como para el caso de la estimación de qué puede ser lo que ocurra en el futuro según que gane una de las dos grandes opciones con posibilidades de Gobierno (PP o PSOE) con o sin mayoría absoluta, es que es necesario recurrir a hipótesis y simulaciones (Escenarios) que no dejan de ser teóricos, porque la realidad sólo ha sido una en el pasado, y el futuro se construye sobre un único curso de acción. En todo caso, científicamente se ha demostrado que evaluaciones correctamente realizadas ayudan a la adopción de la decisión más adecuada para la consecución de los objetivos perseguidos. Y que para la evaluación comparativa de resultados a posteriori de las políticas desarrolladas existen mecanismos suficientes para que los resultados de las mismas tengan validez y fiabilidad científica (cómo han evolucionado las variables de control en otros sitios donde se han aplicado las políticas alternativas; qué ha sucedido en el mismo territorio cuando se han aplicado esas políticas en situaciones comparables; o cuales son los elementos diferenciales en las líneas políticas y su efecto diferencial sobe las variables de control).

Hoy no podemos entrar en un análisis en detalle de los resultados diferenciales de la aplicación general de las políticas propuestas por el PP, en 2008, y los resultados a que habrían conducido diferencialmente con los resultados derivados de las políticas desarrolladas por el PSOE en el marco de la crisis financiero-especulativa global sufrida. Son obvios los resultados, no buscados, de la actual incidencia del problema del paro en España , con los peores resultados de todos los países de la UE27 (en el tercer trimestre de 2011, del orden de los cinco millones de parados, aproximadamente el 21% de la población activa que supera el 45% para los jóvenes menores de 25 años, donde hay más de 1,3 millones de hogares en los que nadie tiene trabajo, el paro de más de un año de duración supera los dos millones de personas, y se incrementan continuamente los que han agotado los dos años de seguro de desempleo); el incremento de las personas en riesgo de pobreza hasta un 21,8% de la población residente en España; el descenso de los ingresos medios anuales de los hogares (del 4,4% en 2010 respecto a los de 2009) situándonos en la sexta peor situación de la UE27; el alto riesgo de pérdida de acceso a servicios ligados al bienestar por los graves problemas de las administraciones territoriales para cubrir sus gastos corrientes sin los ingresos que la burbuja inmobiliaria les había venido proporcionando a lo largo del período 1997-2007; el cierre de gran número de empresas muy ligadas al sector de la urbanización y construcción; y la expansión de la crisis al conjunto de la sociedad, son claros ejemplos al respecto, aunque muchas de las consecuencias no se deban exclusivamente a las políticas del Gobierno del PSOE, como muestra el hecho de que existen fuertes diferencias de unos territorios a otros según cuales sean las políticas de Comunidades Autónomas y Administraciones Locales.

La cuestión a plantear es si la política propugnada por el PP, en 2008, hubiera tenido mejores resultados en el marco de la crisis global financiero-especulativa del período. Y, aunque como hemos señalado no podemos entrar en detalle en la respuesta a esta cuestión, sí podemos recoger algunos botones de muestra: es evidente que una política de apoyo a la urbanización, como reivindicaba el PP en 2008 y ahora vuelve a reivindicar, hubiera tenido todavía resultados más desastrosos sobre una situación española caracterizada por un sobredimensionamiento del suelo urbanizable; y hubiera incrementado en mayor medida el fuerte endeudamiento y apalancamiento de las familias y de las empresas en este sector, incrementando la fuertísima exposición del sistema financiero español a la edificación, que son algunos de los principales elementos que están en el origen de la delicada situación española y de la magnitud de la crisis que se está sufriendo en este país. También se hubiera incrementado en mayor medida la superficie a medio urbanizar y edificar, que ahora constituye un importante problema económico, pero también paisajístico, urbanístico y territorial, por el abandono y quiebra de los promotores en muchas áreas metropolitanas y en el litoral español. Por último, el carácter secundario proporcionado a la lucha contra el cambio climático y la contaminación, o a la protección de los ecosistemas y de la biodiversidad, en el Programa del PP, hubiera llevado a una situación previsiblemente más negativa en estos aspectos de la registrada en la actualidad, como es fácil constatar en las políticas y resultados derivados de Comunidades Autónomas en la que la misma se aplica (con ejemplos notorios en las Comunidades de Madrid y Valencia).

Centrándonos ahora en la evaluación de las Políticas de la Tierra de los actuales Programas políticos de los dos principales grupos con posibilidades de gobierno (PP y PSOE), un primer aspecto a considerar es el de los Objetivos establecidos al respecto por cada uno de ellos y la prioridad que estos Objetivos presentan en el conjunto de sus Programas. A efectos de nuestros objetivos es preciso preguntarse cuáles son los cambios propuestos en el actual Modelo de desarrollo territorial, que se ha demostrado social y ambientalmente insostenible, pudiendo adelantar que la necesaria transición hacia un sistema basado en la sostenibilidad ambiental sí está presente en el Programa del PSOE, con políticas y medidas concretas, pero no sucede lo mismo en el Programa del PP, como se aprecia en los siguientes párrafos.

El Programa del PSOE establece dos prioridades: a corto plazo, la recuperación inmediata del empleo y la reducción del déficit; y a medio y largo plazo, la mejora de la productividad y diversificación de nuestra estructura productiva. En este marco, con una clara incidencia sobre las Políticas de la Tierra se destaca el Objetivo de establecer Planes sectoriales para la rehabilitación de edificios, el turismo sostenible, la movilidad sostenible, las energías renovables, las industrias sociales, las ecoindustrias, las tecnologías de la información y la comunicación, la biotecnología, la agroindustria, la industria aeroespacial y las industrias culturales, buscando establecer un nuevo modelo económico más productivo, diversificado, basado en el conocimiento y más sostenible. La sostenibilidad es considerada específicamente en el Programa con apartados específicos sobre cambio climático, biodiversidad, desarrollo rural y eficiencia en el uso de recursos, así como con referencias a dicha sostenibilidad, al menos en los epígrafes de vivienda, transporte y política internacional.

El Programa del PP establece objetivos y prioridades fundamentales en la reactivación económica, destacando su consecución por la vía de la intervención privada, como elemento básico para resolver el problema del empleo. La sostenibilidad económica y la vuelta al crecimiento económico aparece como el elemento y referente fundamental de todas las actuaciones de su Programa. Las Políticas de la Tierra, o los aspectos más directamente relacionados con ésta (territorio, paisaje, desarrollo rural, urbanismo, vivienda, energía, transporte, biodiversidad, eficiencia en el uso de recursos, agua, cambio climático) presentan objetivos y líneas de actuación excesivamente vagos y escasamente ligados a los efectos ambientales derivados de las políticas propuestas, aunque hay un apartado específico del medio ambiente dentro del capítulo de Bienestar social. La filosofía subyacente es la de utilización del medio ambiente como recurso productivo y como factor para la creación de empleo. Su carácter patrimonial es considerado de forma marginal, con lo que aspectos como conservación o protección están ausentes del Programa salvo en el aspecto puntual de la referencia a la biodiversidad en relación a la caza y a la protección de especies (“apoyo a la actividad de la caza combinado con medidas orientadas a incrementar la seguridad y la preservación de las especies en peligro de extinción”). Se recoge el objetivo de “transformación ecológica de la economía” pero de una forma genérica y sin mayores precisiones al respecto.

Centrándonos en los tres aspectos que serían básicos desde las Políticas de la Tierra, los resultados serían:

– Cambio climático. El PP hace referencia a la definición de una política medioambiental de carácter nacional a través de un acuerdo global que permita la adaptación, la coordinación y la cooperación de las administraciones públicas en la lucha contra el cambio climático. Propone el mantenimiento de los compromisos con los objetivos europeos y mundiales en materia de defensa del medio ambiente y el impulso de las medidas que permitan cumplir el compromiso, en el seno de la Unión Europea, del 20-20-20 para el año 2020. El PSOE muestra unos Objetivos y definición de actuaciones mucho más concretos y exigentes, con la aprobación de una Ley de Cambio Climático para reducir las emisiones de CO2, estableciendo objetivos para 2025, 2030, 2040 y 2050, y proponiendo incluir, como acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado, las consecuencias de los mismos sobre emisiones y carbono y la elaboración de unas cuentas anuales con estimación de la huella ecológica correspondiente.

– Energía, sostenibilidad y cambio climático. Las apuestas de los dos Programas son muy diferentes. En el del PSOE hay una apuesta importante por la sostenibilidad, mejora de la eficiencia energética y las energías renovables, con la defensa de un cambio en el modelo energético y el abandono paulatino de la energía nuclear. Los mayores costes de inversión y déficit tarifario de hoy se consideran una inversión de futuro con fuertes réditos en la disminución de la dependencia energética y en el saldo de la balanza de pagos de mañana, así como en los retornos por una industria ligada a las renovables con fuerte incidencia internacional. Medidas concretas son la promoción del derecho a la generación energética particular en la producción de electricidad, garantizando la venta de sus excedentes; cierre gradual de las centrales nucleares al finalizar su vida útil; aprobación de una Ley de Ahorro y Eficiencia Energética e impulso de la I+D+i en tecnologías renovables. En el del PP las referencias fundamentales son de mejora genérica de la eficiencia energética (uso del petróleo) y, sobre todo, de sostenibilidad económica: de reducción de costes, aprovechamiento de las fuentes energéticas existentes (incluida la nuclear y su posible prórroga) y reducción de déficit tarifario, lo que implica el mantenimiento de la situación actual de fuerte dependencia energética exterior, elevada insostenibilidad ambiental y alto déficit en la balanza de pagos hacia el futuro. Sus propuestas básicas son las de liberalización completa de los mercados energéticos e incremento de su competencia (y supervisión pública), gestión de los permisos nucleares con el fin de lograr un menor coste de la energía y defensa de un mercado único europeo energético a través del incremento de las interconexiones eléctricas y gasísticas transfronterizas.

– Regeneración territorial y urbana con la mejora de la eficiencia energética y ambiental de edificios y ciudades. El Programa del PP mantiene una política tradicional basado en la promoción de la vivienda en propiedad y en la incentivación de la salida del stock existente al mercado y una rehabilitación también tradicional donde la mejora de la eficiencia energética o la regeneración tal y como se entiende en los últimos documentos de la UE no está presente. Proponen una nueva etapa en la gestión urbanística que “dé paso a un mecanismo de autorizaciones públicas objetivas y regladas para las transformaciones y cambios de uso del suelo, que erradique la corrupción” y el fomento de un mecanismo de financiación de las haciendas locales que no las haga dependientes de la evolución del mercado inmobiliario. El PSOE define un Programa continuación de las líneas establecidas a lo largo de las dos últimas legislaturas netamente mucho más positivas desde la perspectiva de la regeneración territorial y urbana, y en línea con lo establecido por la UE. En particular hay que señalar la propuesta de aprobación de una Estrategia Nacional que permita coordinar las acciones urbanísticas y de ordenación del territorio de todas las administraciones, integrando las estrategias de adaptación al cambio climático y la puesta en valor de los recursos naturales y el desarrollo del Plan Nacional de Sostenibilidad de la Costa, centrado en estrategias de desarrollo sostenible y gestión integrada de las zonas costeras e incorporando en el mismo medidas de adaptación y prevención sobre los efectos del cambio climático sobre el litoral.

Otros aspectos que alargarían desproporcionadamente el contenido de este artículo serían los de fiscalidad ambiental o la problemática de las inversiones en infraestructuras y sus servicios. La consideración de la relación de éstas últimas con los impactos ambientales y las emisiones de CO2 están totalmente ausentes en el programa del PP, donde prevalece su relación con la “cohesión territorial, movilidad ciudadana y competitividad económica”, promoviendo la liberalización y privatización de los servicios públicos asociados a los campos del transporte y del ciclo del agua (gran pacto nacional en materia hídrica inspirado en la unidad de cuenca, la sostenibilidad medioambiental, la prioridad de uso de la propia cuenca y la solidaridad interterritorial). El PSOE presenta un análisis mucho más centrado en la sostenibilidad (diseño de una nueva fiscalidad sobre la generación de residuos o convocatoria de todos los agentes sociales para alcanzar una política de agua acorde con las directivas europeas, en la que la construcción de nuevas infraestructuras sea la última opción a valorar).

La síntesis en Políticas de la Tierra es fácil, ya que la diferencia es tan profundamente favorable al PSOE que cualquier matización es irrelevante. Sólo en él aparece una política económica compatible con el objetivo de creación de empleo mediante la economía verde y baja en carbono que permita avanzar hacia otro modelo productivo y de consumo frente a una crisis que no es solo financiera y económica, sino también energética, climática y ecológica. En el PP la referencia básica es el incremento de la actividad empresarial y del crecimiento económico como el único mecanismo para la creación de empleo, renunciando a una intervención pública sectorial o que promueva aspectos como la sostenibilidad más que de una forma genérica.