Territorialmente España tiene a su población y a su actividad económica principal localizada en cuatro grandes grupos de asentamientos. Los primeros se denominan regiones funcionales urbanas (RFU) y vienen caracterizadas por su gran tamaño demográfico (las siete grandes RFU definibles concentran más de 19,6 millones de habitantes, el 42% del total de población española) y por su amplia área de influencia cotidiana (supera los 100 km de radio). Madrid y su extensión hacia Toledo y Guadalajara; Barcelona respecto a Girona y Tarragona; Valencia respecto a Castellón; Alicante con Murcia; Vizcaya con su extensión hacia Cantabria, Álava y Guipúzcoa; la conurbación Málaga-Almería-Granada-Cádiz; y Sevilla respecto a Cádiz, son los grandes espacios que definen estas RFU en la actualidad en España.

El segundo grupo está constituido por los que se denominan áreas metropolitanas (AM), también con carácter supramunicipal desde el punto de vista funcional, aunque tienen menor población y menor área de influencia cotidiana que las RFU. Las 13 áreas metropolitanas definibles en España en la actualidad, concentran más de ocho millones de habitantes (17% del total español) lo que hace que junto a las RFU, 20 ámbitos supramunicipales, que representan menos del 7% de los municipios españoles existentes, concentren cerca del 60% de la población española, y la mayor parte de la actividad industrial y del sector servicios del país.

Tras esos dos grandes grupos de asentamientos podemos definir un tercer nivel por el tamaño de las ciudades que lo integran que normalmente se denominan áreas urbanas (AU). Son ámbitos que a veces afectan a más de un municipio, pero que normalmente se centran en un municipio con características (equipamientos, servicios, población, etc.) que son propiamente urbanos. En España se definen 33 AU con una población global superior a los 3,7 millones de habitantes, que vienen a suponer un 8% del total de la población de España. En total, junto a las anteriores, las áreas con características y dotaciones que les confieren un carácter claramente urbano, acogen al 67% de la población española y del orden del 9% de los 8.116 municipios existentes. Además su dinámica de crecimiento hace prever que, a medio plazo, para el 2015, lleguen a concentrar más del 70% de la población total española.

En el otro extremo de la balanza, el 30% de la población restante reside en el 91% de los municipios existentes, entre los cuales hay que destacar la relevancia y características de los de menores tamaños y perspectivas de futuro. Así, la población residente en municipios básicamente rurales (menores de 2.000 habitantes) se ha reducido en más del 30% desde la Constitución democrática hasta la actualidad, pasando a representar desde el 9% de la población española, en 1981, a un escaso 6% en el censo de 2011. Este proceso se ha producido simultáneamente a una reducción de más del 30% de las explotaciones agrarias y de un importante incremento del tamaño medio de la explotación, tanto como consecuencia de los procesos de concentración parcelaria, como por la propia dinámica asociada al abandono del campo. Además, el envejecimiento de la población residente en la mayoría de estos municipios hace que su tendencia al despoblamiento sea difícilmente reversible, y que siga esperándose su regresión demográfica para 2015, que es mayor que en el resto del territorio, previéndose densidades menores de diez, o incluso de cinco habitantes por kilómetro cuadrado en muchos de estos municipios. Sin embargo, su importancia ambiental, paisajística y de creciente interrelación con el medio urbano, les proporciona un interés creciente en la sostenibilidad ambiental y en el bienestar de la población, aunque los recursos y las inversiones necesarias para potenciar esa sostenibilidad son decrecientes. Y, como veremos, poco o nada ayuda la propuesta de reforma de la administración local a la resolución de esta problemática.

Porque este medio rural presenta diversidad de circunstancias y problemas, atendiendo a sus diferentes culturas geográficas, que dependen tanto de las tensiones que la sociedad urbanizada hace gravitar sobre cada una de ellas (tensiones migratorias hacia las áreas urbanas, procesos de colonización por segundas residencias, políticas agrícolas impuestas y subordinadas al enfoque urbano, etc.) como de los tradicionales problemas del sector agrario desde el punto de vista productivo; y vienen caracterizados, de una manera genérica, por una actividad productiva tradicionalmente ligada al sector primario, reducido nivel demográfico y baja densidad poblacional; pero también por núcleos de población, normalmente de pequeño tamaño, y basados en arquitecturas populares inicialmente asociadas a formas de vida tradicionales, en la actualidad en desaparición; y también, por una ausencia de capacidad, medios, cultura urbanística y territorial adecuados para la gestión o reacción administrativa práctica ante las decisiones de los agentes externos o internos (públicos o privados); y ello pese a las competencias que las leyes teóricamente les confieren y que se supone que la reforma propuesta debería ayudar a adecuar a las nuevas problemáticas y situaciones del siglo XXI.

En la práctica, es posible definir tres grandes grupos dentro de estas áreas rurales:

1. Áreas rurales frágiles, con pérdida de su base económico-productiva, predominantemente en el interior peninsular y en zonas de montaña, despobladas y envejecidas, con muy baja productividad, bajos niveles de renta y un precario nivel de vida, escasos presupuestos municipales, escasa capacidad técnica de gestión, y abandono práctico de la mayoría de sus funciones de gestión y disciplina territorial.

2. Área rurales con un elevado grado de dinamismo en su desarrollo, favorecidas por diferentes factores, principalmente relacionados con condiciones físicas favorables o ventajas de localización: características agroclimáticas favorables que permiten el desarrollo de una producción agrícola de calidad y elevada productividad; existencia de una base industrial estable, vinculada muchas veces a la transformación de producciones agrícolas; condiciones favorables para el desarrollo del turismo (en particular, en zonas del litoral peninsular, de deporte de alta montaña o en las islas); o situación de proximidad física a las grandes aglomeraciones urbanas, unida a un nivel elevado de calidad del entorno natural, que les hace atractivos como espacios de ocio de las poblaciones urbanas y, en una etapa posterior de evolución, de residencia permanente de la misma. En muchos casos su principal problema ha estado asociado a la presión de los promotores urbanísticos, a la especulación sobre el suelo, y a su introducción en la burbuja inmobiliaria con nefastas consecuencias económicas tras su crisis, que se suman a frecuentes procesos de irregularidades, o incluso de corrupción urbanística, en parte asociados a la ausencia de medios técnicos que hayan podido prever y controlar procesos de desvío de la legalidad vigente.

3. Y, por último, áreas rurales intermedias, con algunas de las características de las dos primeras y evolución previsible tremendamente diferenciada de unos territorios a otros, y muy dependiente de la dinámica del sector primario y de las ayudas al mismo, ahora en gran parte en crisis por la política de austeridad y subordinación del medio rural (como del resto del territorio) al salvamento bancario. También en estas áreas rurales intermedias proliferan los municipios con reducidos niveles de población -y por lo tanto de presupuesto y de medios materiales y personales- que hacen inviable una adecuada gestión territorial, o la dotación de los correspondientes bienes y servicios públicos en condiciones adecuadas a la escasa población de los mismos.

Esta caracterización global del modelo territorial lleva a dos exigencias claras a los poderes públicos. En los ámbitos supramunicipales a establecer procesos de planificación territorial que coordinen, complementen y racionalicen los usos del suelo, equipamientos, dotaciones supramunicipales y pautas de desarrollo, evitando los conflictos, sobredimensionamientos y claros despilfarros generados por un desarrollo territorial basado en un planeamiento urbanístico municipal centrado exclusivamente en intereses locales, a veces muy particulares.

Y en la otra dimensión, la del mundo rural más problemático, una regulación que afronte la urgente necesidad de resolver una gestión y disciplina territorial sobre la inmensa mayor parte de nuestro patrimonio territorial (natural y cultural) que cerca de dos terceras partes de los municipios existentes no se encuentran en condiciones de afrontar adecuadamente con los presupuestos y recursos de que disponen. Las medidas más inmediatas, y posiblemente más eficientes que se podrían considerar, serían la de la fusión municipal acompañada de una intervención territorial más dirigida por las autonomías, a través de los adecuados planes de ordenación territorial sostenible del medio rural. Pero estas medidas parecen arrastrar costes políticos no aceptados o aceptables por la mayoría de las Comunidades Autónomas competentes en la delimitación municipal. De hecho, la tendencia a la progresiva reducción del número de municipios, registrada en España a lo largo del siglo XX, hasta 1985, con fusiones municipales ligadas al progresivo despoblamiento del mundo rural, se invirtió en la década de los ochenta, incrementándose el número de municipios de pequeño tamaño y, consecuentemente, incrementándose las dificultades para una adecuada gestión del territorio; precisamente, además en muchas ocasiones, en las zonas con mayor tensión “promotora” de la urbanización.

Dicha tendencia continúa, habiéndose pasado de 8.077 municipios en 1991 a 8.116 municipios en el último censo de 2011, con procesos de desagregación municipal que incrementan el número de municipios con reducida población, pese a que en gran parte del territorio español los municipios existentes tienen una población muy reducida y envejecida, y van a seguir sufriendo procesos de despoblamiento agudizados que harán insostenible la actual delimitación municipal. Cerca del 14% de los municipios existentes en la actualidad (1121 municipios de 8116) tienen menos de 100 habitantes en el censo de 2011; otro 14% (1159 municipios) tienen entre 100 y 200 habitantes; y otro 19% (1550 municipios) entre 200 y 500 habitantes. Es decir, más del 47% de los municipios españoles presentan una población residente inferior a los 500 habitantes, se encuentran en prácticamente la totalidad de los casos con una fuerte dinámica de despoblamiento y envejecimiento, y con una escasa viabilidad para gestionar adecuadamente su territorio. Las Comunidades Autónomas castellanas y la de Aragón, sobre todo, pero la totalidad de las regiones, en distintos niveles, van a sufrir procesos en estos municipios rurales que hacen insostenible la actual delimitación municipal para la búsqueda de un desarrollo territorial más equilibrado y sostenible. ¿Y cómo propone el Gobierno actual y su proyecto de reforma la solución de esta problemática?

En 2007, la Ley de desarrollo rural sostenible y la Ley del patrimonio natural y de la biodiversidad, ambas vigentes todavía, afrontaron esta problemática definiendo el objetivo preferente de conservar y recuperar el patrimonio y los recursos naturales y culturales del mismo, a través de actuaciones públicas y privadas que permitieran su valoración y utilización compatible con un desarrollo sostenible, aprovechando al respecto los recursos disponibles proporcionados por los Fondos estructurales europeos, mediante los adecuados procesos de planificación y ordenación sostenible de los usos del suelo, de los recursos naturales y de su gestión, para cada una de las comarcas rurales que las Comunidades Autónomas habían de definir. La Ley de desarrollo rural sostenible destaca la importancia del contrato territorial colectivo, estableciendo que las medidas de los reglamentos comunitarios relativos a la ayuda al desarrollo rural, se aplicarán con carácter preferente a los profesionales de la agricultura o silvicultura que hubieran suscrito un contrato territorial colectivo, con medidas multisectoriales y utilizando instrumentos de colaboración entre Administraciones e incentivando la participación privada. Desde su aprobación hasta 2012, el desarrollo de estas leyes y la aplicación de los correspondientes presupuestos de los Fondos estructurales comunitarios, de la administración general de estado, comunidades autónomas y ayuntamientos, habían permitido suavizar el proceso global de deterioro de estos ámbitos rurales, cuya reversión total es materialmente imposible sin medidas más radicales, entre las que eran imprescindibles la reforma de la estructura territorial y de las competencias y recursos territoriales.

El Gobierno actual y el de algunas Comunidades Autónomas están no sólo no solucionando el problema, sino incidiendo en su agravamiento con políticas restrictivas en materia sanitaria (centros de atención médica o de urgencias locales), de dependencia y apoyo a la tercera edad, de fuerte reducción de los presupuestos para el desarrollo rural sostenible o para la protección y mejora del medio natural; o, entre otros, de renuncia a la cofinanciación de fondos europeos (FEADER, fundamentalmente, aunque no sólo) con las consecuencias de que, al no producirse la misma (que a veces representa sólo el 10% del total de la inversión) dan lugar a que se pierdan varios miles de millones de fondos europeos para el medio rural español,. Adicionalmente, otros aspectos como el cierre de oficinas bancarias en el medio rural, obligan a que el reducido número de jóvenes que permanecían en este medio se vean impelidos a su abandono; y a que se corten por lo sano procesos de vuelta al campo para la búsqueda de oportunidades, de jóvenes que en la ciudad no tienen más alternativa que el paro o la emigración al extranjero. Pero, con todo, el problema no es sólo de fuerte reducción de recursos y de dotaciones, ya que una buena gestión puede paliar parcialmente aspectos no subsanables cuando no se puede disponer de recursos de inversión. Pero esa buena gestión exige la definición de políticas y de medios humanos que permitan su adecuado desarrollo. Y, desgraciadamente, también en estos aspectos la regresión está siendo preocupante. Y, por último, la reforma de la Ley permite temer que se quiere seguir avanzando en la línea general de privatización de servicios y dotaciones en los municipios españoles, y en el inevitable encarecimiento de su acceso para la población rural, lo que fomentará procesos de abandono acelerados de la población de los mismos.

En efecto, la propuesta de reforma presentada, ni aborda ni resuelve los principales problemas de nuestra estructura municipal que necesariamente requiere un enfoque territorializado y particularizado para cada comunidad autónoma; y ello pese a que la crisis inmobiliaria y la reducción de las presiones y expectativas especulativas sobre muchos municipios, proporciona una oportunidad irrepetible para canalizar la organización administrativa hacia un modelo más consistente con el interés general. Porque estos espacios representan la inmensa mayoría de la superficie de España; es donde se encuentran los ámbitos de mayor interés ecológico o los espacios de mayor biodiversidad y riqueza; y una adecuada organización administrativa y una política territorial basada en el desarrollo de los potenciales endógenos disponibles, y en la creciente valoración de los servicios ambientales de su entorno, podría significar un importante incremento en los niveles y en la calidad de vida de sus habitantes, permitiendo un cierto nivel de recuperación territorial y una aportación muy significativa a un desarrollo más sostenible del conjunto de España.

Sin embargo, ya el primer párrafo del Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local deja claro que su objetivo fundamental es la estabilidad presupuestaria y no el afrontar los problemas a que se ha hecho referencia en párrafos anteriores. Así, se enfoca como objetivo el evitar duplicidades en la aportación de servicios a la población, pero no la adecuación de estos al bienestar de los ciudadanos; se enfatiza en “favorecer la iniciativa privada” dando por supuesto su mayor eficiencia, nunca demostrada, en la gestión de servicios públicos o, simplemente favoreciendo llevar al negocio privado el acceso a servicios que ha costado mucho incorporar a las dotaciones de bienestar público. Existe un riesgo cierto de desaparición o privatización, en municipios fuertemente envejecidos, de la asistencia y servicios a la tercera edad, o del transporte público para municipios menores de 50.000 habitantes en áreas en que éste es imprescindible, entre otras muchas precisiones sobre servicios que se consideran a excluir del ámbito local y que se supone que pueden realizar las Diputaciones, aunque uno se pregunta si se realizarán y con qué criterios.

Con la indiscutiblemente correcta incorporación de las auditorías y de una mayor exigencia y control económico y presupuestario que permita fiscalizar la eficiencia del funcionamiento de la administración local, se incide no en el avance hacia dicha eficiencia promoviendo una estructura municipal acorde con las necesidades del siglo XXI, sino a la subordinación de su funcionamiento a otras instancias de representatividad alejada de la elección y participación pública de los ciudadanos.

Por otro lado, están claros también otros objetivos del proyecto de Ley, cuando opta por reforzar las Diputaciones, organismos de claros orígenes caciquiles y de elección orgánica indirecta de sus órganos de gobierno, frente a lo que sería la lógica potenciación en ese gobierno de muchas funciones locales de clara incidencia territorial, de las Comunidades Autónomas, democráticas en su Gobierno y con un control parlamentario preciso. Potenciación que serviría también para eliminar en un futuro, cuando se enfoque la necesaria reforma constitucional, estas Diputaciones, efectivamente duplicadoras de muchas funciones territoriales con la Reforma pretendida, dejando la opción de mantener su existencia a aquellas comunidades autónomas, como el País Vasco, en las que forman estructuras básicas territoriales, pero permitiendo la opción de su eliminación, o sustitución por otros ámbitos (comarcas, veguerías, etc.) en aquellas comunidades en las que aquellas son estructuras ajenas a su historia.

Ante el Proyecto de Ley uno se pregunta por qué han de traspasarse a la iniciativa privada supuestos monopolios “pujantes” heredados del pasado (como el Canal de Isabel II que monopoliza la gestión del agua en gran parte de la Comunidad de Madrid) si la gestión y el servicio a los ciudadanos ha sido positivo y satisfactorio hasta la actualidad. ¿Es necesario que los beneficios sólo reviertan sobre el sector privado? ¿Están pensando en el creciente negocio de la asistencia sanitaria y la asistencia a la tercera edad para una población crecientemente envejecida, entre otras áreas “pujantes”? La respuesta para este Gobierno parece ser no sólo positiva, sino que el demostrar que el sector público puede ser eficiente en sectores “pujantes” parece atentar a sus “principios fundamentales” y contravenir su ideología de que todo lo público “potencialmente rentable”, aunque esté pensado para el interés general, debe ser extirpado.

El Proyecto de Ley también incorpora la posible extinción de municipios con población inferior a 5.000 habitantes (artículo 61 bis) por motivos no de racionalización de servicios o estructuras territoriales, sino de incumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria o financiera, abocando a un ‘totum revolutum’ de consecuencias imprevisibles para ciertos territorios, y cuya redacción sólo puede provenir del desconocimiento de lo que es la realidad territorial de este país. Así, un municipio puede pasar a integrarse en uno colindante con el único criterio de que sea el de máxima población, aunque afortunadamente ¿se mantiene? la competencia autonómica para regular el proceso. ¿O será el Real Decreto del Gobierno previsto en el mismo artículo el que realmente regule ese proceso?

En definitiva, nada nuevo en las políticas que se están imponiendo a este país a lo largo de los últimos quince meses, y cuyos negativos resultados estamos sufriendo la inmensa mayoría de la población. Esperemos que en los próximos procesos electorales los ciudadanos sean conscientes de que los intereses que hay detrás de cada opción política no son los mismos y mediten con mayor detalle a quién ofrecen sus votos. Y que las alternativas de Gobierno sean capaces de plantear líneas de acción que vayan a los problemas estructurales en este sector, y eviten una deriva que puede tener consecuencias desastrosas para la gestión del patrimonio territorial (natural y cultural) de este país. Y, mientras tanto, que la auto-organización de la población ante la justicia, y las protestas ciudadanas vayan frenando procesos como la desaparición o cierre de urgencias y centros sanitarios, o de la tercera edad, afortunadamente ya conseguidos en algunos por las mismas.