España, según los datos del 2011 (Secretaría de Estado de la Energía, Boletín trimestral de Coyuntura Energética) presentaba una dependencia energética (relación entre las importaciones netas y el consumo bruto de energía) de casi el 100% en petróleo, gas y uranio, y del orden del 82% en el carbón, aunque la interpretación oficial que se hace de la energía nuclear como propia (pese a que casi el 100% de uranio se importa, principalmente de Rusia, Australia y Níger) sitúan esa dependencia oficial global en el 76,1% en el año 2011. En todo caso, y según la interpretación que se dé a la energía nuclear, la dependencia energética en los últimos cinco años ha sido, como media, de entre el 77% y el 88%, mientras que la media de la Unión Europea se sitúa en el entorno del 54%, lo que muestra la desventaja y alta vulnerabilidad comparativa de la situación española. El petróleo constituye la mayor fuente de energía primaria en nuestro país (45% del total en 2011) y los productos petrolíferos la mayor fuente energética en el consumo final: 54% del total, frente al 14% del Gas, el 23% de la electricidad y el 7% de las renovables.

Desde la perspectiva del comercio exterior, nuestro tradicional saldo negativo de importaciones menos exportaciones, va mejorando desde el inicio de la crisis, en 2007. De este déficit, la energía en el período 1995-2008 siempre había significado un porcentaje situado entre el 22% (1999) y el 45% (2008), produciéndose desde este año un fuertísimo incremento en la participación de estos productos en el déficit del saldo comercial, que llega al 86% en 2011, correspondiendo 63 puntos del mismo al petróleo, 21 al gas, 3 al carbón y un superávit (mayores exportaciones que importaciones) de un punto a la energía eléctrica.

En este proceso ha tenido una indudable incidencia la evolución internacional de los precios de la energía y el tipo de cambio euro/dólar. Evolución que, aunque atemperada por la reducción relativa de la demanda por la crisis internacional, lo más probable es que continúe a medio y largo plazo, pilotada por el incremento de costes en los carburantes provenientes de energías fósiles. Ello continuará incidiendo negativamente sobre la economía española y, en particular, sobre los costes de la movilidad, mayoritaria en España en automóvil privado, muy directamente dependiente del uso del petróleo. Pero el petróleo es también insustituible en un porcentaje significativo, en el horizonte del medio y largo plazo, para la agricultura industrial (pesticidas, fertilizantes, tractores, bombas de riego,…) o la petroquímica, lo que inevitablemente implicará alzas en los precios de todas estas actividades y pérdidas relativas de competitividad. Porque no hay que olvidar que el consumo final de energía se distribuye del orden de un 37% para el transporte, un 34% para la industria y un 29% para los sectores residencial, comercio y servicios.

En síntesis, también en este sector procesos externos y la globalización de los mercados especulativos condicionarán radicalmente la evolución económica de España, que no ha sabido avanzar de forma significativa en la disminución de la dependencia energética, racionalizando consumos (ordenación del territorio, urbanismo, transporte, edificación, intensidad energética de los sectores productivos) potenciando las energías renovables, la economía verde y el desarrollo endógeno. Y también es un problema del sistema energético español la falta de políticas de ahorro y eficiencia en el uso de la energía, que da lugar a una intensidad energética (energía consumida por cada euro de PIB) desfavorable respecto a la UE y a los principales países competidores con España. No sólo nuestra dependencia energética exterior es mayor que la media de la UE y que la de los países competidores de la misma, sino que hacemos poco porque la racionalización en el uso de la energía y la utilización de fuentes renovables, permitan reducir la incidencia negativa de dicha dependencia sobre los productividad de nuestra economía y sobre las consecuencias ambientales del uso de energías fuertemente emisoras de gases de efecto invernadero.

Pero no son estos los únicos factores que resultan en un precio final de la energía para el consumidor español desfavorable con respecto a la media europea, destacando como segundo grupo de aspectos fundamentales la regulación existente en España del mercado eléctrico, que ha dado lugar a que los precios de la energía eléctrica en España, desde 2009, se encuentren muy por encima de la media de la UE27 y de países como Francia o Alemania, lo que afecta tanto al gasto de las familias como a la competitividad de las empresas.

E igual sucede con los elementos que inciden en los precios de los carburantes, en los que el oligopolio existente en España (73% del mercado cubierto por las petroleras Repsol, Cepsa y BP; a las que pertenecen el 63% de las estaciones de servicio, y que controlan del orden del 30% de la empresa dedicada al almacenamiento, transporte y distribución de los combustibles: CLH) ayuda a un fuerte control de precios y a un incremento de márgenes crecientes y significativos para los mismos. Así, los precios finales antes de impuestos son muy superiores a la media del Euroárea, y estos sólo tienen una menor repercusión final sobre el consumidor por la baja tasa impositiva relativa de España, lo que hace que el precio medio tras incorporar impuestos sea más reducido que la media del Euroárea, pero a costa de reducir los ingresos relativos del Estado.

Complementariamente, es preciso destacar que la legislación de incidencia energética, ligada a la privatización del sector eléctrico y a la definición de tarifas, aprobada desde la Ley 54/1997 del sector eléctrico, durante las etapas de gobierno del partido popular, y reglamentada inicialmente mediante el Real Decreto 2818/1998, de 23 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, residuos o cogeneración; la metodología para la aprobación o modificación de la tarifa eléctrica media o de referencia, regulada por el Real Decreto 1432/2002, de 27 de diciembre, y por el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo, por el que se establece la metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, es la responsable fundamental de una situación que exige una urgente corrección.

De hecho, esta regulación, la crisis económica y la caída de la demanda energética asociada han dado lugar a que el anterior Gobierno socialista y el actual popular intervinieran y sigan interviniendo (Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero) de forma brusca en el sector eléctrico, con regulaciones con efectos retroactivos que ponen en cuestión la seguridad jurídica de actuaciones privadas, como consecuencia de un esquema de formación de precios de la electricidad que ha generado un déficit energético que alcanzaba la cifra acumulada de unos 22.600 millones de euros al final de 2011 y se prevé que sea de unos 5.100 millones en 2012, llegando la cifra acumulada a cerca de 28.000 millones de euros. Las razones que explican este déficit se encuentran:

En el cambio de estructura en la producción del mix eléctrico y su desajuste con la regulación tarifaria establecida en la ley de 1997. Ésta se diseñó para una generación donde el ciclo combinado, con poco coste fijo y alto coste variable, era el que fijaba el precio marginal del mercado. Pero la creciente incorporación de potencia proveniente de energías renovables, caracterizadas por un alto coste fijo y muy bajo coste variable, deprime el precio del mercado y reduce la utilización de los ciclos combinados, aunque son estos los que normalmente marcan el precio marginal al que se retribuye la electricidad en gran parte de las horas del año y, por lo tanto, la tarifa aplicable al consumidor. Ésta depende entonces normalmente de la evolución creciente de los precios del gas natural, sin que se haya modificado la norma de 1997 para corregir las disfunciones señaladas de forma determinante. Y se exigen unos pagos por capacidad para asegurar el suministro, asociados al respaldo necesario a eventuales límites de producción de las renovables, por ausencia de viento o soleamiento suficiente. En todo caso, cada central de gas ha venido recibiendo 260.000 €/año y Mw instalado durante sus primeros 10 años de funcionamiento, lo que implica más de 6.000 millones/año como incentivo a la inversión en estas centrales.

El Estado aprobó un Plan de Energías Renovables previendo la instalación de 400 Mw para 2010, pero en esa fecha había más de 4.330 Mw instalados y con derecho a prima, porque cada comunidad autónoma autorizó instalaciones sin criterios homogéneos, y sin control estatal del conjunto para que no se superaran las previsiones y se optimizara la eficiencia del sistema y la reducción de las pérdidas en el transporte de la energía.

La evolución del déficit de tarifa y del precio de la electricidad han venido también influidos por las implicaciones económicas de las obligaciones de consumo del carbón nacional, así como por la existencia de subvenciones diferenciales respecto a la imposición general, para los productos energéticos utilizados en la producción de energía eléctrica y en la cogeneración de electricidad y calor útil.

Todas las formas de producción eléctrica reciben pagos o subvenciones en o sobre el precio que se fija en el mercado, con la diferencia de que unos pagos se sitúan por mandato de la norma incluidos en el precio de la electricidad, y otros, sin embargo, en la parte regulada de la factura, con un claro perjuicio publicitario, y de condena social, para las primas a renovables que son las así remuneradas. Las primas o pagos que reciben las tecnologías convencionales por ajustes técnicos del sistema, o por capacidad, que son determinados en el BOE (los señalados pagos que se hacen a centrales por estar a disposición del sistema, aunque no funcionen) al estar en el precio de la energía se integran en el coste de las empresas y se repercuten sin que se detecte su existencia.

La estructura tarifaria establecida, que remunera toda la energía al precio marginal del último kilovatio puesto en el mercado para satisfacer la demanda, ha propiciado que la demanda exportada, o la demanda de las propias centrales para bombeo y acumulación de energía en los embalses, hayan incrementado el coste marginal del sistema (precio competitivo del mercado), encareciendo el coste de la energía para todos los consumidores, incluido el consumidor español. E igual sucede con el aumento de los costes variables de explotación como consecuencia de la aplicación de los derechos de emisión, que implican un aumento del precio de la electricidad en el mercado, que es percibido tanto por las que emiten GEI como por las no emisoras (hidráulica y nuclear) que también ven retribuida su producción al nuevo precio.

Con esta estructura de aplicación del precio marginal a la remuneración de todas las energías, la remuneración de la energía producida en las centrales nucleares españolas es superior en del orden de un 60% a las correspondientes centrales alemanas y en un 40% a las belgas y francesas. De hecho, las centrales hidroeléctricas y nucleares, al cobrar a este precio marginal su energía, han conseguido unos ingresos extras que se pueden estimar en unos 23.000 M€ desde 2006 a 2011.

El déficit de tarifa también incorpora las consecuencias de los cerca de 3.400 M€ de costes de transición a la competencia (CTC) que la Comisión Nacional de la Energía (CNE) estima que se han abonado en exceso a las compañías eléctricas.

En todo caso, son las primas del Régimen Especial (RE) las que constituyen la partida más elevada de los costes regulados: (5.880 M € previstos para el 2010, 6994 para 2011 y 8750 para 2012, del orden del 41% del total de los costes); aunque hay que tener en cuenta que las energías renovables beneficiarias originan externalidades positivas (medioambientales, independencia energética y minoración del precio de mercado de la electricidad) que se estiman equivalentes a un 40% de las primas de las renovables. Por consiguiente, en órdenes de magnitud, el encarecimiento de los costes de generación imputables al RE se situaría en torno al 25% del total de los costes energéticos.

Desde el origen de la crisis, las energías renovables están soportando una modificación muy sustancial de sus condiciones de funcionamiento respecto al Real Decreto 436 del año 2004, a partir de los cambios legislativos que tanto este Gobierno como el anterior han ido estableciendo. Estos cambios han desequilibrado el balance establecido en 2004 a favor de las eléctricas tradicionales a la hora de aplicar medidas para acabar con el déficit de tarifa. Así, las renovables han tenido que asumir recortes como los del Real Decreto Ley 14/2010, que reduce las horas con derecho a primas de la fotovoltaica y minora en 2.230 millones su retribución, continuando el objetivo de reducción del déficit tarifario, ya presente en el Real Decreto Ley 6/2009, de 30 de abril. Tanto el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, como el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, consideran medidas de urgencia para la solución del déficit de tarifa con incidencia negativa en las renovables. Y se produce una moratoria a las energías renovables en el Real Decreto Ley 1/2012; y el Real Decreto Ley 13/2012 deja prácticamente sin recursos la política de ahorro y eficiencia energética en España. El Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero vuelva a incidir de forma muy negativa para las renovables.

Los “lobbys” defensores de las energías renovables cifran en unos 3.800 millones de euros las cargas impuestas desde 2010, frente a unas mejoras retributivas superiores a 3.700 millones de euros a los recortes recibidos, para las empresas eléctricas convencionales. Estas mejoras proceden de partidas como los pagos por capacidad para los ciclos combinados de gas, que el anterior Ejecutivo elevó, o de la derogación de la norma que minoraba de la retribución de las eléctricas los derechos de emisión de CO2 recibidos gratuitamente, valorados en más de 3.000 millones en tres años.

Los cambios legislativos que se han ido aprobando han incorporado medidas que tienen carácter retroactivo y afectan a decisiones adoptadas en condiciones muy diferentes por los agentes privados, sobre todo en lo que afecta a la modificación de las primas de las energías renovables, lo que es una vulneración de la seguridad jurídica, ha implicado la presentación de diferentes demandas contra la administración pública y culminarán con la previsible condena al Estado por “responsabilidades patrimoniales”. También se ha puesto en peligro el desarrollo tecnológico y los fuertes niveles de inversión en I+D+i de este sector, que estaba produciendo sustanciosos retornos del exterior a este país.

La exposición de motivos del RDL 1/2012 deja claro que las razones de la moratoria son que el crecimiento de las tecnologías incluidas en el régimen especial ha permitido superar con creces, ya en 2010, los objetivos de potencia instalada previstos en los Planes de Energías Renovables para la tecnología eólica y en particular para las tecnologías solar termoeléctrica y solar fotovoltaica, lo que ha venido acompañado de un desequilibrio entre los costes de producción y el valor de las primas, suponiendo un incremento del sobrecoste para el sistema en concepto de primas para las tecnologías solares, de más de 2000 millones en 2010, cifra que se incrementará en 2000 millones de euros anuales a partir de 2014. Los objetivos del RDL 6/2009 de acotar el incremento del déficit tarifario y de que, a partir de 2013, no exista déficit tarifario, no se pueden cumplir por la caída significativa de la demanda desde 2010, asociada a la crisis, y por el incremento en la producción eléctrica a partir de fuentes renovables. La constatación de este hecho obligó a adoptar nuevas medidas con carácter de urgencia, en el RDL 14/2010 para abordar al corrección del referido déficit tarifario; pero estas medidas se han demostrado insuficientes para lograr el objetivo final de supresión del déficit tarifario a partir de 2013, lo que justifica, según el Gobierno, la adopción de la moratoria para las renovables y el último Real Decreto ley de 1 de febrero de 2013.

Atendiendo a todos los factores señalados, que recogen las posiciones contradictorias y defensoras de distintos intereses de la Comisión Nacional de la Energía (CNE), UNESA (constituida por las cinco grandes productoras eléctricas del país), la Unión Española Fotovoltaica (UNEF) y de la Asociación Nacional de Productores e Inversores en Energías Renovables (ANPIER), así como de análisis y diagnósticos de distintos investigadores y colectivos, lo cierto es que en 2011, con respecto a 2004, los costes del sector eléctrico regulado según la anterior ley, se incrementaron en un 154%, frente a un 86% de los ingresos percibidos de los consumidores, un 68% del precio unitario de la energía y un 10% de la demanda neta del sector eléctrico, lo que demuestra que el sistema tarifario es claramente inadecuado e ineficiente en su funcionamiento.

En este difícil marco presidido por la crisis y por una regulación tarifaria del sistema eléctrico que lleva a un déficit de tarifa energética insostenible, la filosofía presente en las propuestas legislativas del actual Gobierno favorecen claramente al oligopolio eléctrico tradicional, van en la línea de separar a las energías renovables del resto del sistema eléctrico, y de librar a la tarifa eléctrica de los costes de las renovables y de los costes asociados a la mejora del ahorro y de la eficiencia energética; de esta manera, el sistema eléctrico convencional pueda continuar con su estructura productiva tradicional, y con las ventajas tarifarias de un sistema muy beneficioso para su generación de beneficios. Aunque no deja de ser curioso que estas modificaciones legales para mantener lo tradicional, se justifiquen en normas que hacen referencia a objetivos ambientales y de eficiencia, y se justifiquen los nuevos impuestos como medio de aplicar la internalización de costes ambientales del gas, del fuel, del gasóleo y de la gran hidráulica, con una regulación que permite el fácil traslado a los consumidores de casi todos estos impuestos, con nuevas subidas inducidas de luz y de gas.

En su intervención en el Debate del Estado de la Nación, el día 20 de febrero, el presidente de Gobierno ha anunciado una modificación de la Ley de Electricidad de 1997, que ya se había anunciado en el programa de Reformas presentado a la Comisión Europea hace ahora más de diez meses sin haberse llevado a cabo. Hasta ahora las medidas aprobadas tienen consecuencias claras para este año 2013: 1) no resolución del problema de déficit de tarifa, ya que esta solución exige un cambio radical en la regulación de la formación del precio de la energía eléctrica, modificando radicalmente la legislación vigente; 2) incremento muy significativo del precio de la energía eléctrica para consumidores e industriales, poniendo en riesgo la competitividad y supervivencia de muchas empresas en las que los costes energéticos son una parte muy sustancial de los costes totales.

En el primer aspecto, ya la Comisión Europea le señalaba al Gobierno, en mayo de 2012 –COM (2012) 310 final- que el problema era de insuficiente competencia (oligopolio eléctrico) y de compensación excesiva de algunas infraestructuras “tales como centrales nucleares y grandes centrales hidroeléctricas, ya amortizadas”. Problema que persiste tras las reformas que se introducen, porque no se ha resuelto la necesaria restructuración de los diferentes costes de la electricidad en España, de forma que se homogenice el trato que reciben todas las tecnologías, se asegure la desaparición del déficit de tarifa, y se evite el peso oligopólico de cada grupo de empresas, asegurando que se vierten a la red, en cada momento, las energías de producción más eficiente y de menor coste para el usuario, remunerándose de una forma equilibrada y proporcional a sus costes de producción. Tampoco se tiene en cuenta la evolución de una tecnología de energías renovables que avanza a pasos agigantados y que recomienda medidas con estabilidad y seguridad jurídica que en el momento actual podrían venir definidas por una regulación de la prima en su volumen total para el período 2013-2020, de manera que si aumenta el número de productores, porque la tecnología crece en competitividad, la cuantía por Mw se vaya ajustando a la oferta y se penalice, en paralelo, a las tecnológicas menos eficientes, valorando la competitividad de cada tecnología en función de las subastas diferenciadas correspondientes, con lo que la tendencia del coste de producción sería siempre a la baja.

La energía exige una planificación a muy largo plazo por el volumen de las inversiones necesarias y sus largos plazos de amortización. Exige, por lo tanto, un gran consenso básico que permita dar seguridad y confianza en su larga secuencia de amortización, a las inversiones privadas que se necesitan en el avance hacia una electricidad descarbonizada que posibilite una menor dependencia energética. Sin embargo, hoy por hoy, en España nos encontramos con un sector energético sometido a un exceso de capacidad por la caída de la demanda asociada a la crisis, con una fuerte inseguridad regulatoria y unas renovables en las que la aplicación con carácter retroactivo de nuevas normas han dado lugar a una fuerte inseguridad jurídica y a su inmersión en largos procesos legales de reclamación contra el Estado por daños y perjuicios. Lo que unido a las dificultades de financiación de nuevas inversiones cuestiona la viabilidad de grandes cambios en el horizonte necesario para una mejora en el cumplimiento de los objetivos exigibles por la UE.

Se necesita una hoja de ruta consensuada para concertar dónde queremos estar en el horizonte del 2020 y 2050. La hay en la UE, pero no la hay en España, y parece que las medidas se van a ir adoptando, por el Gobierno actual, exclusivamente como consecuencia de las decisiones de la UE, cuando exista un riesgo cierto de sanciones por incumplimiento de las mismas. Como en otros muchos casos, con la definición de políticas y normas coyunturales y de falta de una visión de lo que implica la sostenibilidad y el interés general a largo plazo, este Gobierno también en el tema energético nos hace ser pesimistas y prever un empeoramiento de la situación del coste de la energía para los consumidores, inseguridad jurídica para las empresas (particularmente para las asociadas a las renovables) y marginación de las medidas dirigidas a la mejora de la eficiencia energética y a la reducción unitaria (por kw/h consumido) de emisiones del sector energético.