La Comisión Europea (CE) acaba de aprobar cinco Programas Operativos (PO) para el período 2014-2020 destinados a Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y País Vasco, por un importe total de unos 4.000 millones de euros. Estos PO forman parte de los 22 PO con cofinanciación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) ─uno para cada una de las 17 comunidades autónomas, más el de Ceuta y Melilla, más 3 Programas Nacionales─ y de los 23 PO con cofinanciación del Fondo Social Europeo (FSE) ─17 CCAA+Ceuta+Melilla+4 Programas Nacionales- que, conjuntamente, representarán unos 28.600 millones de euros para el período 2014-2020, cantidad inferior a la asignada para el período 2007-2013, que fue de unos 35.000 millones de euros que, por ahora, estamos lejos de haber sido capaces de invertir en su totalidad.

Estas aportaciones de la UE se encuadran en el marco de la “política de cohesión” europea, que es el principal pilar de inversión del presupuesto de la Unión Europea (UE)-el FEDER más el Fondo de Cohesión y el FSE representan más de un tercio del presupuesto de la UE- que pretende, para el período 2014-2020, por orden de prioridad inicial: proporcionar ayuda a las nuevas empresas innovadoras, apoyar a las pymes, crear puestos de trabajo sostenibles, mejorar las capacidades, luchar contra la pobreza, promover la inclusión social, ofrecer banda ancha a las regiones remotas, combatir la fuga de cerebros, mejorar el medio ambiente, promocionar la eficiencia energética y el uso de fuentes de energía renovables, construir conexiones de transporte vitales y fortalecer la eficiencia de las administraciones públicas. En palabras de la Comisaria europea responsable de la Política de Cohesión, “el nuevo programa pretende hacer la economía española más inteligente y más competitiva, impulsando una economía basada en el conocimiento, que sea capaz de crear puestos de trabajo”.

Objetivo sobre el que, en primer lugar, hay que señalar que se produce en un marco en el que la inversión española en I+D+i ha registrado una fuerte reducción, tanto en los presupuestos de las administraciones públicas como en el sector privado, abandonándose muchas de las acciones e investigaciones iniciadas con anterioridad a la crisis. La I+D+i en España empieza su ligera reducción presupuestaria en 2009 (-0,7%) y se estabiliza en 2010 (+0,05%), pero en 2011 registra una disminución significativa, del 2,8%, y en 2012 registra un descenso record del 5,6%, seguido de un descenso del 2,8% en 2013, lo que ha llevado a que represente un escaso 1,24% del PIB a finales de ese año, frente a la cifra record del 1,33% alcanzada antes del inicio de la crisis; cifras en todo caso muy alejadas del objetivo del 3% del PIB fijado por la UE para el 2020; y ello, con una participación del sector privado en el conjunto de la inversión española muy por debajo de la media en países de la UE, EEUU, o del este de Asia. La pregunta clara a establecer es: si la prioridad absoluta de este Objetivo, de promover la I+D+i que lleve el país hacia la economía del conocimiento está siendo discutido y conocido (y se supone que asumido) por el Gobierno actual desde su llegada al poder, ¿por qué reduce sus inversiones en este capítulo en un 5,6% en 2012 y en un 2,8% en 2013, y desarticula la estructura existente, expulsando a un importante número de investigadores españoles hacia el extranjero?

La segunda consideración a tener en cuenta es que en la priorización por Objetivos sectoriales que se realiza, volvemos a encontrar una de las paradojas de la Política de Cohesión de la UE y de la actuación inversora de este país, en el que la planificación integrada a largo plazo, que debería encuadrar las inversiones en programas y proyectos concretos, y que debería recogerse en documentos con carácter normativo, que implicaran responsabilidades por su incumplimiento, brilla por su ausencia significativa (siempre hay excepciones) a nivel ambiental o territorial, salvo en lo que se refiere a la planificación urbanística. Y aún en esta última, con un grado de indeterminación y de sometimiento a “modificaciones puntuales” interesadas, que ponen en cuestión dos de los principios fundamentales de esa planificación: 1º) el ser un elemento de referencia y control de la actuación pública (los planes dicen a los ciudadanos lo que se va a hacer, y estos pueden verificar la fiabilidad de los que gobiernan contrastando el grado de cumplimiento de los mismos; y, si son normas y se incumplen, exigiendo responsabilidades ante los tribunales, como sucede con las normas urbanísticas y ambientales) y 2º) la preponderancia sectorial impide integrar las distintas políticas y actuaciones sobre un territorio, perdiéndose las sinergias potenciales en las intervenciones previstas y la capacidad de una optimización conjunta del grado de cumplimiento de los objetivos establecidos para el mismo.

Ya hace mucho tiempo que desde la academia se señala que, como mínimo, una planificación integradora de un territorio que busque la cohesión territorial, en la que se encuadren, para aprovechar las sinergias potenciales existentes entre las mismas, las actuaciones e inversiones públicas, y en particular las provenientes de la Política de Cohesión Europea, debe incorporar:

La política de transportes.

La política energética.

Las políticas ligadas al ciclo del agua.

La problemática y políticas asociadas al litoral y al mar.

La integración y coordinación con la planificación y gestión de los espacios naturales protegidos.

La política ambiental.

La aplicación de la Política Agrícola Común y el FEADER.

Las políticas de desarrollo del capital humano.

El garantizar una conexión de alta velocidad a internet.

El acceso a una investigación de calidad y la posibilidad de participar en proyectos de carácter transnacional.

Las políticas económicas de mejora de la productividad, renta, empleo, actividad y cohesión socioeconómica (lucha contra las desigualdades y por la igualdad de oportunidades).

Las políticas de bienestar (dotaciones y servicios en educación, sanidad, etc.)

Ello requiere tener claro cuál es el Modelo territorial deseado (forma en que la sociedad usa, se relaciona y transforma el territorio) y cuáles son las prioridades socioeconómicas y ambientales que se definen. La Ordenación del Territorio permite establecer de una manera integrada y coherente estos mecanismos, pero no es una actividad que pueda decirse que haya tenido mucho éxito entre las Comunidades autónomas competentes en el tema (como siempre salvo excepciones, entre las que destacan el País Vasco y Navarra) ni que los Gobiernos de España hayan actuado coherentemente para integrar y aprovechar las sinergias de sus inversiones públicas con consecuencias territoriales. Sólo existe un caso en la historia democrática española, que fue el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, en que dicha integración se produjo; pero, lamentablemente, el cambio de Gobierno a los inicios del mismo terminó sepultando en los cajones del Ministerio gran parte de la coherencia definida para el largo plazo en el señalado Plan.

Tampoco puede decirse que a lo largo de las más de cuatro décadas de existencia de Fondos Europeos para la Política Regional, la Política de Cohesión desarrollada por los Fondos Estructurales haya sido una verdadera política territorial, aunque haya tenido consecuencias territoriales crecientes y evidentes. Y ello porque no ha partido ni de una concepción, ni de un diagnóstico ni de una definición de políticas integradas, que haya ayudado a conseguir un desarrollo territorialmente cohesionado y ambientalmente sostenible. Las políticas ligadas a la cohesión económica y social, la política agrícola, la ambiental o la de desarrollo regional, al igual que las de competencia, energía o transporte, entre otras, han tenido consecuencias territoriales muy relevantes; pero detrás de ellas sólo ha habido objetivos sectoriales, que han obviado o minusvalorado sus consecuencias territoriales. Pese a haberse realizado, en 1999, un documento cómo la Estrategia Territorial Europea (ETE), documento ejemplar en su elaboración y en su contenido: concertado, flexible, selectivo, progresivo y transparente, la UE fue incapaz de asumir el reto de su aprobación normativa, quedando como de carácter no vinculante, ni para la Comisión ni para las políticas europeas de sus estados o de las regiones de la UE. Lo que ha llevado a que su aplicación, voluntaria y voluntarista, no haya permitido acercarse a la consecución de los objetivos propugnados más que de forma marginal. Las razones aducidas para su no asunción formal han sido siempre las mismas: no afectar al principio de subsidiaridad, ni implicar nuevos presupuestos ni nuevas líneas de actuación administrativas, lo que limitaba la política territorial a una genérica coordinación y cooperación, en los mecanismos y procesos ya existentes, para tener en cuenta la dimensión y efectos territoriales.

No obstante, hay que señalar que por parte de la Comisión Europea sí se han propugnado -e incrementado su exigencia para el período 2014-2020- tanto de lo que se denomina “Condicionalidad ex ante” como del establecimiento de “Objetivos” y de “Concentración temática”, que obliga a la utilización coordinada de todos los Fondos Europeos, o como del necesario “Enfoque de las actuaciones a la consecución de los Objetivos” y las “Evaluaciones Intermedias y ex post” del cumplimiento de los mismos, con la recuperación de la denominada “Reserva de Eficacia” (asignación de Fondos en función de resultados).

La “condicionalidad ex ante” exige que las actuaciones estén incorporadas en Planes o Programas previos de actuación aprobados y evaluados, que garanticen el cumplimiento de las Directivas Europeas. Aunque estos Planes y Programas son sectoriales y con reducido nivel de integración, el grado en que los mismos hayan sido aprobados con garantías, desde el punto de vista de la información y participación pública y de la superación de la Evaluación Ambiental Estratégica (Evaluación de Impacto Ambiental según la nueva regulación española) correspondiente, es también una medida del grado de coherencia desde la perspectiva ambiental y territorial de los mismos. No obstante, hace tiempo (ESPON, 2013) que se viene señalando la necesidad de incorporar mecanismos de Evaluación de Impacto Territorial (TIA, en sus siglas inglesas) para estos Planes y Programas que permitan tener un conocimiento más preciso de los efectos finales sobre la “cohesión territorial” europea y ayudar a la toma de decisiones sobre una base más pragmática y eficiente. Sobre todo para países como España en la que no existe una Estrategia ni un Modelo Territorial explícito ni explicitado, que guie las actuaciones por criterios distintos de los intereses electoralistas y clientelares a corto plazo.

Pero, adicionalmente, algo en lo que existe unanimidad entre expertos y técnicos, es que es absolutamente imprescindible lograr la objetividad e independencia en las evaluaciones de planes, programas, proyectos y actuaciones de todo tipo. Y más aún en un marco en el que la nueva normativa aprobada en 2013 sobre Impacto Ambiental, por el Gobierno del partido popular, ha sido un paso atrás en el proceso de clarificación de estas imprescindibles Evaluaciones, aumentando la confusión de contenidos y procedimientos, y manteniendo la ausencia de mecanismos eficaces de seguimiento ambiental. Así, un concepto fundamental para la sostenibilidad y equilibrio territorial, como el de capacidad de acogida de un territorio, sigue sin estar presente en las metodologías al uso, a la vez que la nueva legislación abre puertas traseras al tratamiento diferenciado de infraestructuras y proyectos de fuerte impacto ambiental y territorial (fracking, afección a Red Natura 2000…). La experiencia española, con la realización de numerosas infraestructuras, dotaciones, edificios para las que en muchos casos se habían realizado evaluaciones que aseguraban su rentabilidad económica y social, muestran la necesidad imperiosa de devolver a este tipo de trabajos su objetividad e independencia, ya sea en las evaluaciones de tipo económico-financiero (gastos/ingresos), como en las de costes/beneficios (incorporando todos los efectos externos positivos, en forma de subvenciones, y negativos, en forma de tasas e impuestos), o evaluaciones multicriterio, que incorporen, adicionalmente a todos los costes y beneficios elementos como la evaluación de los efectos sobre la huella ecológica, sobre las emisiones de gases de efecto invernadero y sobre el ciclo de carbono. En particular, las evaluaciones sobre el uso y gestión de los recursos no sólo han de ser objetivas, sino que deben realizarse con garantía de independencia de unos Gobiernos que evidencian prácticas perversas favorecedoras de los poderes económico-financieros. Y hay que conseguir que las redes de infraestructuras (transportes, agua, energía, residuos, etc.) dejen de ser un fin en sí mismas, y recuperar para priorizar su ejecución los criterios de utilidad (volumen de población beneficiada) y eficiencia (en términos de relación gastos/ingresos y costes/beneficios) de cada servicio proporcionado al usuario. Evaluaciones objetivas e independientes todavía más imprescindibles como paso previo a la toma de decisión, en un marco de reducción de los fondos disponibles para la inversión pública, al menos en los próximos siete años.

Considerada la “Condicionalidad ex ante” y el papel de las evaluaciones intermedias y ex post, el segundo aspecto a destacar es el del establecimiento de “Objetivos” y de “Concentración temática”, establecidos en el MEC. En este sentido se ha de partir del hecho de que la UE ha aprobado la “Estrategia Europa 2020: Competitividad, cooperación y cohesión para todas las regiones” (UE2020), cuyos objetivos son promover el empleo y un “crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, con reformas estructurales y el desbloqueo del potencial de crecimiento de la UE, “empezando por las políticas de innovación y energía”. La UE2020 destaca que los Estados miembros y la propia Unión han de centrarse en promover el fomento del empleo, la mejora de las condiciones para la innovación, la investigación y el desarrollo, el cumplimiento de los objetivos establecidos en materia de cambio climático y energía, la mejora de los niveles educativos, y el fomento de la integración social, en particular mediante la reducción de la pobreza. Complementariamente, aquellos estados miembros que, como España, reciben asistencia financiera de la UE están obligados a dirigir sus esfuerzos financieros, y de política general, hacia las acciones y objetivos temáticos establecidos de déficit y endeudamiento, cumpliendo lo que al respecto se establezca en los Programas de Reforma aprobados. La aplicación del MEC en España está, por lo tanto, sometido a una condicionalidad macroeconómica gradual, complementariamente al hecho de que sus políticas generales deban dirigirse hacia los objetivos de la UE2020.

 

Y, en este sentido, la Política de Cohesión es clave para la ejecución de la UE2020, y, como hemos visto, se han introducido reformas para optimizar el proceso. La CE ha establecido el Marco Estratégico Común (MEC) donde se han definido las prioridades estratégicas y los retos territoriales que se derivan del cumplimiento de la citada UE2020. Los Estados han elaborado y aprobado conjuntamente con la CE un Acuerdo de Asociación en el que se incluyen los compromisos para conseguir los Objetivos de la UE a través de la Programación de los Fondos. Por último, se supone que con la colaboración de todos los implicados se han presentado a la CE los Programas Operativos (PO) que son finalmente aprobados por la CE y que recogen los Objetivos y Programación de Actuaciones de los distintos Organismos implicados. En este marco, se exige que cada región deba destinar un porcentaje sustancial del FEDER a la innovación y la investigación, a la agenda digital, al apoyo a pequeñas y medianas empresas (pymes) y al cambio a una economía de bajas emisiones de carbono (objetivo que incrementa fuertemente su peso y cofinanciación para el período: regiones más desarrolladas: 80%, regiones en transición: 60%, regiones menos desarrolladas: 50%).Se supone que ello exige un mayor uso de energías procedentes de fuentes renovables, junto con un mayor rendimiento energético y una mayor eficiencia energética en los edificios públicos, aspectos –sobre todo el primero- que chocan y contradicen radicalmente las reformas en el sector eléctrico realizadas por el actual Gobierno del partido popular. Adicionalmente, se incluyen en algunos casos disposiciones especiales para prevenir las inundaciones y los incendios, y se crea una Iniciativa sobre Empleo Juvenil, que ofrecerá ayuda específica a los jóvenes en los países con tasas insostenibles de paro de los mismos, como es el caso de España.

En concreto, en los últimos cinco PO aprobados, Galicia (1100 millones de euros, de los cuales 883,4 millones proceden de la UE) incorpora como Objetivos prioritarios el apoyo a más de cuatro mil empresas, con el objetivo de que un 10% más de pymes exporten sus bienes y servicios; reducirá las emisiones anuales de gases de efecto invernadero en 63.400 toneladas; y reducirá la superficie quemada por incendios forestales en aproximadamente 5.000 hectáreas. El PO de Cataluña (1600 millones de euros, de los cuales 808,4 millones proceden de la UE) además de medidas similares para las empresas, aumentará en más de 100 millones de euros la inversión privada en investigación y desarrollo para igualar la financiación pública. El PO de Castilla-La Mancha (669,5 millones de euros, de los cuales 535,6 millones proceden de la UE), además de las ayudas a las pymes, instalará internet de banda ancha y alta velocidad en toda la región y reciclará el 25% de los residuos urbanos. En el PO del País Vasco (352,9 millones de euros, de los cuales 176,45 millones proceden de la UE), adicionalmente a las ayudas a las pymes, se generarán 100 MW de energía adicionales a partir de fuentes renovables, y más de seis mil hogares se beneficiarán de un mejor calificación en cuanto a rendimiento energético. Por último, el PO de Cantabria (105,3 millones de euros, de los cuales 52,66 millones proceden de la UE) adicionalmente a la mejora energética de los edificios, destaca su interés en promover las agrupaciones y la transferencia de tecnología entre empresas, universidades y centros de investigación regionales, proporcionando mejores instalaciones de enseñanza y formación.

Otro ejemplo de la materialización de las prioridades de la UE se encuentra en el PO Nacional de «crecimiento inteligente», que contará con 5.860 millones de euros (3.900 millones del FEDER y 1.960 de inversión nacional) para crear un modelo económico basado en el refuerzo de la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación, con especial atención al papel de las pymes, en su potencial de crecimiento en los mercados internacionales y en sus potencialidades de creación de empleo. Y los objetivos cuantificados establecidos para este PO, que permitirán medir su grado de cumplimiento, son:

Aumento en un 10% de las empresas con actividades innovadoras, y en un 20% de las empresas que colaboran con instituciones públicas y privadas de investigación para ofrecer nuevos productos y servicios.

Acceso para toda la población a una conexión de Internet de 30 Mbps, y que la mitad de los hogares tengan acceso a banda ancha de, al menos, 100 Mbps.

Potenciación de las pymes en su uso de las TIC, consiguiendo que más de la mitad de las empresas trabajen mediante el comercio electrónico.

Que el índice de supervivencia de las pymes al cabo de cuatro años aumente en un 40%, prestando apoyo a 15.000 empresas para exportar bienes y servicios con regularidad.

Que todos los ciudadanos se beneficien de los servicios de salud electrónica de su sistema nacional de salud.

Como conclusión, queda clara la importancia de la Política de Cohesión de la UE para España, que aunque cuantitativamente decreciente, incide en la necesidad de buscar una eficiencia en las actuaciones públicas, con la realización de una evaluación (ex-ante, intermedia y ex-post) objetiva e independiente de las actuaciones que se incorporan a estas políticas, cuya materialización en España ha evolucionado, desgraciadamente, hacia “evaluaciones de resultados a petición del cliente”. Aunque la prioridad de los Objetivos de la CE sea a veces discutible, se persiguen “inversiones territoriales integradas” que permitan mejorar la competitividad, promover la I+D+i, y proteger el medio ambiente, para asegurar crecimientos inteligentes y sostenibles. Y buscan un reforzamiento institucional con la potenciación de las redes de  coordinación (red de iniciativas urbanas, por ejemplo) y de las redes de cooperación territorial a escala local (caso de las inversiones territoriales integradas). No obstante, en un mundo en cambio global, con problemas territoriales y ambientales intrínsecamente interrelacionados, que se van acumulando hasta niveles que hacen a esos problemas de muy costosa solución, o los convierten en irreversibles, difícilmente se pueden obtener los objetivos de la UE2020 si no se modifica el lento ritmo, tan dependiente de las estructuras e intereses preexistentes, al que la UE y la Comisión avanzan hacia esa doble consideración global/local de la cohesión socioeconómica, la sostenibilidad ambiental y el equilibrio territorial. No es muy coherente, por ejemplo, que España no vaya a emplear todos los Fondos Europeos disponibles en el período 2007-2013, por incapacidad de las administraciones públicas de cofinanciar la parte que les corresponde ante las políticas de austeridad impuestas por la propia UE, que le obligan a una fuerte reducción en sus inversiones. Y ello al margen de la coherencia en la selección y priorización de inversiones que, como en el caso del AVE a Galicia o Extremadura, deberían ser urgentemente revisadas.