Introducción
Al igual que los tornados y los huracanes forman parte de las alertas periódicas de emergencia en los EEUU o el caribe, y que los tifones y ciclones constituyen un proceso reiterado que exige medidas excepcionales de protección civil, nos tendremos que ir acostumbrando a una mayor frecuencia y magnitud de catástrofes asociadas a fenómenos climáticos extremos en España.
Catástrofes cuyos efectos patrimoniales se pueden reducir o limitar con las adecuadas medidas urbanísticas, infraestructurales, territoriales y de gestión para la prevención de daños, aunque su eliminación es inviable. Hemos ocupado –y seguimos ocupando- territorios de riesgo donde los efectos se pueden reducir en mayor o menor medida, pero no es pueden eliminar. Sin embargo, sí es viable y debe ser objetivo prioritario de las políticas públicas coordinadas, el lograr que ninguna vida humana se pierda en estas catástrofes.
Y, en este sentido, quiero lamentar y expresar mis condolencias a todos los familiares y amigos de los fallecidos, así como mi apoyo a todos los afectados por las consecuencias de estas inundaciones.
En varias ocasiones nos hemos ocupado en esta Sección de Políticas de la Tierra de los riesgos catastróficos, las inundaciones y el papel de los fenómenos climáticos extremos. Y hemos recogido cómo los riesgos asociados a inundaciones pueden clasificarse dentro de tres grandes grupos de categorías: 1) Inundaciones masivas en los principales ríos peninsulares derivadas de la acumulación de precipitaciones a lo largo de toda la cuenca hidrográfica con efectos previsibles y normalmente ya incorporados en los Planes Hidrológicos y en los Planes de Inundación de las Confederaciones Hidrográficas, con potenciación de medidas basadas en la naturaleza, que son las que logran una mayor eficacia y sostenibilidad a largo plazo. Los efectos de las inundaciones se derivan hacia elementos de menor valor patrimonial, con valoraciones previamente establecidas, y con una incidencia mínima en la mortalidad de la población. Últimamente, las denominadas Infraestructuras Verdes tienen una gran incidencia en este tipo de medidas. 2) Inundaciones incorporables a la tipología anterior asociadas a la superposición de fenómenos naturales (lluvias y deshilo en primavera) cuya intensidad, igual que sucede con las del tipo 3, puede llevar a la rotura de embalses, azudes o infraestructuras de diseño no adecuado que colapsan ante la superación de su capacidad y/o resistencia estructural. Ejemplos como los de Biescas (1996) o la Presa de Tous (1982) son representativos de su gravedad. 3) Por último, hay que citar las inundaciones asociadas a precipitaciones puntuales intensas (más de 30 litros por metro cuadrado a la hora) que los sistemas urbanos existentes son incapaces de desaguar, produciéndose inundaciones locales de distinta intensidad y consecuencias, que se ven agravadas si también generan riadas sobre cauces o barrancos mal integrados en las estructuras urbanas. Sus efectos suelen ser similares a las denominadas precipitaciones torrenciales (más de 100 litros por metro cuadrado y día) aunque los efectos de las primeras tienden a ser más graves por su carácter sorpresivo. Las DANA (o gotas frías, como las tiende a reconocer la población), cuya definición y generación -Depresión Aislada en Niveles Altos Atmosféricos- las lleva a ser incluidas dentro de este grupo de inundaciones, cada vez se asocian en mayor medida, en cuanto a mayor frecuencia y efectos más extremos, a procesos de cambio climático directamente relacionados con el cambio en la corriente en chorro polar, que facilita el desgajamiento de masas de aire frio en las capas altas o medias de la troposfera, que se desplazan hacia la península interactuando con la geomorfología y condiciones de humedad y temperatura de los distintos territorios a los que afectan.
Aunque no todas las DANA resultan en fenómenos extremos, su potencial para crear desastres es creciente, especialmente cuando interactúan con temperaturas cada vez más elevadas en la superficie terrestre y marítima, claramente percibibles, en nuestro caso, en un Mediterráneo y un levante español que están alcanzando records de calentamiento[1].
Una transformación territorial española que no tiene en cuenta los riesgos.
Después de más de 50 años dedicado a la ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente y de haber desarrollado tareas docentes y profesionales para las tres administraciones en estas materias, siendo responsable de las mismas en distintas ocasiones y puestos para la Administración General del Estado, si hay algo que tengo claro es que se van a mantener las condiciones para que los desastres se reiteren con consecuencias previsiblemente mayores ante el incremento en frecuencia e intensidad, que se está registrando y se prevé para el futuro, en los fenómenos meteorológicos extremos.
En X se ha publicado un video (https://www.youtube.com/watch?v=Jh9p__hrxS8) que refleja de forma muy correcta los extraordinarios procesos de transformación territorial y de ocupación de áreas inundables en el área afectada por la DANA y, en particular, sobre el entorno de la Albufera.
Y, en este marco, hay que tener en cuenta tres cuestiones, normalmente no resaltadas cuando hablamos de catástrofes que afectan a áreas urbanas específicas.
En primer lugar, las licencias para edificar las dan los ayuntamientos de acuerdo con lo establecido en su planeamiento urbanístico que, desde la implantación del Estado de las Autonomías, tiene que contar con el visto bueno de la Comunidad Autónoma respectiva. Sin embargo, muchas de las licencias se han venido dando de forma irregular cuando no manifiestamente ilegal, sobre todo en el boom inmobiliario especulativo del período 1996-2008, que nos llevó a la crisis iniciada en ese año que, en términos sociales, ha tenido –y sigue teniendo parcialmente- consecuencias gravísimas.
La disciplina urbanística y territorial de las administraciones territoriales competentes no puede considerase que haya sido ejemplar. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la peligrosidad de las inundaciones depende, fundamentalmente, de dos variables: la altura de la lámina de agua (crece mucho la peligrosidad cuando se superan los 0,7 m) y de la velocidad de circulación de las aguas (crece mucho la peligrosidad cuando se supera 1 m/sg). De hecho, se considera peligroso que el producto de altura por velocidad sea superior a 0,5. Y, en este sentido, cada vez que se edifica en suelo inundable se incrementa marginalmente tanto la altura como la velocidad de la crecida, al igual que cada vez que se pavimenta un suelo rústico por calles o carreteras se incrementa la escorrentía y la velocidad de la crecida. Y no olvidar que el diseño y características de las infraestructuras normalmente se establecen para procesos de inundación que tienen en cuenta la avenida de periodo de retorno de 100 años, por lo que avenidas superiores ponen en cuestión su seguridad. Obviamente mayores medidas de seguridad implican, en muchos casos, disparar exponencialmente los costes.
Los procesos de transformación producidos en el área inundada (véase video antes citado) nos permiten comprender la magnitud de la catástrofe irresponsablemente favorecida por edificar donde nunca se debía haber edificado.
En segundo lugar, hay que destacar la falta de una planificación territorial ejecutiva adecuadamente gestionada por la Comunidad Autónoma competente. Pese a que todas las Comunidades Autónomas asumieron en sus Estatutos de Autonomía las competencias exclusivas en Ordenación del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Gestión Medioambiental, la Ordenación del Territorio –y consecuentemente la consideración de los riesgos frente a catástrofes de todo tipo- ha sido un fracaso en España.
Fracaso constatable, salvo en el caso del País Vasco, que mantiene una coherencia y continuidad histórica en el tema, en el conjunto de CCAA, aunque hayan avanzado en la aprobación de Planes Territoriales que, en mucho menor medida y de forma más discontinua han ido incorporando los riesgos territoriales. Salvo Madrid, que ha renunciado a la planificación territorial en aras del liberalismo, y hasta hace poco Murcia, donde ha primado el hecho de que impedir a un propietario de suelo edificar tiene un coste político muy elevado, ya que la cultura y propiedad minifundista y los promotores de viviendas turísticas en el litoral tienen un peso global muy significativo en la economía (y en la política).
Como consecuencia, pese a que los riesgos deberían ser un elemento fundamental de esa planificación (sin olvidar los riesgos litorales, que van a ser los próximos ámbitos de catástrofes graves, por la elevación del nivel del mar, subsidencia litoral y la mayor frecuencia e incidencia de temporales marítimos) su adecuada consideración legal es la excepción y no la norma.
La Comunidad Valenciana ha tenido numerosos intentos de realizar una planificación territorial ejecutiva y comprensiva, en particular de los riesgos de inundación (analizados y con propuestas de regulación territorial y urbana en el PATRICOVA, de 2003, revisado en 2015) que se supone los Ayuntamientos tendrían que haber tenido en cuenta, además de realizado, entre otros, los Planes Municipales frente a Inundaciones (PAM IN) exigidos por Protección Civil. Pero no solo hay que aprobar Planes. Luego hay que gestionarlos, cumplirlos y desarrollar una adecuada disciplina sobre los incumplidores. Y en esto, nuevamente en España nos encontramos con que la norma es el olvido de las obligaciones correspondientes por su indudable coste político y social en un campo en el que el interés individual es muy difícil de limitar en aras del interés general.
La responsabilidad en la ocupación de áreas inundables.
Interesadamente se está intentando responsabilizar a las Confederaciones Hidrográficas de la edificación en las áreas inundables afectadas por la DANA, cuando el PATRICOVA, de 2003, la Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTPP) y su documento de desarrollo, así como la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, constituían el marco normativo en materia de ordenación del territorio que debían haber evitado que los suelos inundables (ya específicamente delimitados en el PATRICOVA) fueran ocupados por nuevos desarrollos urbanísticos. Cosa que no se ha cumplido en absoluto.
La Ley de Aguas vigente hasta 2005 señalaba la responsabilidad de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos en la autorización de usos sobre zonas inundables, como no podía ser de otra manera, dado el marco competencial existen en la España de las Autonomías: Art. 11: 1.- Los terrenos que puedan resultar inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas, embalses, ríos o arroyos, conservarán la calificación jurídica y la titularidad dominical que tuvieren. 2. Los Organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables. 3. El Gobierno, por Real Decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación.
El problema fundamental era que no existían delimitadas áreas inundables, pese a que históricamente la legislación estatal, desde hace más de 100 años, y, en particular, la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, señalaba que el Gobierno del Estado podía llegar a establecer limitaciones en el uso de las zonas inundables que estimara necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes.
Sin embargo, esta tarea no se desarrolló de una forma sistemática hasta que la Directiva 2007/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, vino a exigir el establecer un procedimiento y plazos para determinar, por parte de todos los Estados miembros, las zonas inundables que supongan un riesgo significativo para las personas, bienes y medio ambiente. El desarrollo de la Directiva supone tres fases, ya cumplidas en España. La primera, de elaboración preliminar del riesgo de inundación, concluida en diciembre de 2011; la segunda, sobre la elaboración de los mapas de peligrosidad y riesgo de inundación: Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSI); y la tercera fase consiste en la aprobación de planes de gestión del riesgo de inundación, ya realizada en dos ocasiones y en revisión y adaptación en su tercer ciclo en la actualidad https://www.miteco.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/planes-gestion-riesgos-inundacion/planes-gestion-riesgos-inundacion-segundo-ciclo.html
Como síntesis, no es hasta 2005 en el marco de la prevista Directiva 2007/60/CE, que la delimitación, regulación y gestión de las zonas inundables, tras más de cien años de marcos legislativos que trataban de regular la implantación de usos en el territorio afectado por inundaciones, adquiere una dimensión operativa generalizada. Obviamente, en estas fechas gran parte de la invasión urbanizadora de áreas inundables se ha materializado sin consideración ni respeto a los riesgos previsibles. Pero, lo peor, es que la aplicación práctica de la prevención de riesgos en la planificación territorial y urbana, hasta la actualidad, sigue dejando mucho que desear.
La estimación del MITECO (2021) respecto a la población viviendo en zonas inundables en las Demarcaciones Hidrográficas en las cuencas intercomunitarias, para tres periodos de retorno de la inundación: 10, 100 y 500 años se aprecia en el Cuadro siguiente, que muestra la relevancia del fenómeno.
Si el calentamiento, tal y como está señalando el mundo científico y parece estar sucediendo últimamente, posibilita inundaciones con periodo de retorno de 500 años o superiores, se multiplicarían las personas expuestas a inundaciones fluviales cada año. Y las pérdidas patrimoniales por inundaciones podrían llegar a multiplicarse por seis. De hecho, la consideración del período de retorno más desfavorable para el riesgo (500 años) implica que un 19% de las Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSI) incrementarán de forma altamente significativa dicho riesgo, y que un 29% lo hará de forma significativa, con lo que más de un 48% de dichas ARPSI necesitarán medidas complementarias de protección, adaptación y resiliencia socioeconómica respecto a las actualmente recogidas en los Planes de Inundación y Planes Hidrológicos de Cuenca y una urgentísima actuación Autonómica y Municipal para evitar que los riesgos se sigan incrementando en sus territorios.
La responsabilidad en la consideración y prevención del riesgo de desastres catastróficos.
La consideración de los riesgos catastróficos tiene muchos años de desarrollo metodológico y científico que, en España, se ha aplicado tarde y mal en cuanto a una gestión que, desde la década de los ochenta, con la sucesiva aprobación de los Estatutos de Autonomía respectivos, es competencia de las Administraciones territoriales.
El “Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 2030” –Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres UNDRR (2015) https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf– pone el acento en la necesidad de que las medidas se centren, prioritariamente, en la prevención y gestión del riesgo de desastres, en lugar de hacerlo en la gestión de los propios desastres una vez producidos. Lo cual exige actuar preventivamente para disminuir la posibilidad de que dichos riesgos se materialicen, evitando la aparición de nuevos riesgos y reforzando la resiliencia ante los mismos. La planificación territorial, infraestructural y urbana son el marco fundamental en el que dicha prevención se debe materializar, aunque, en la situación actual de invasión de áreas inundables por la transformación territorial ya producida, las medidas de prevención y resiliencia sobre fenómenos climáticos extraordinarios deben centrase, fundamentalmente, en la prevención de daños a la integridad física de las personas y, en la medida de lo posible, en paliar los daños sobre un patrimonio edificado y unos usos del suelo que nunca deberían haberse realizado en áreas inundables.
En este aspecto, un elemento complementario a destacar positivamente en España, es el desarrollo logrado de la Protección Civil (Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-14679) que, partiendo de la información de las redes de observación desarrolladas y disponibles (meteorológica, hidrológica, etc.) establece los distintos niveles de alerta, de acuerdo con los umbrales y los protocolos de comunicación previamente establecidos en relación a los sistemas de aviso inmediato a las autoridades -Red de Alerta Nacional (RAN)- y a la población (ES-Alert), a través del Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias (CENEM) de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias.
Este RD 524/2023, en su artículo 7 d) señala los niveles de operatividad aplicables, destacando la importancia, en la actual España de las Autonomías, de la situación operativa 2, “que constituye el máximo nivel de las emergencias de dirección autonómica, en la que la respectiva Comunidad Autónoma, o Ciudad dotada de Estatuto de Autonomía, puede requerir la asistencia de medios de otras Administraciones Públicas no asignados al plan, o movilizables por otras Administraciones Públicas, en particular por la Administración General del Estado”. Situación operativa 2 que hay que destacar que las CCAA tratan de mantener, siendo reacias a pasar al nivel 3 que se corresponde con las emergencias de interés nacional, en que el control pasa al Ministerio de Interior, por discutibles motivaciones políticas (posibles acusaciones de que la autonomía ha sido incapaz de afrontar y resolver la situación).
En todo caso, la pregunta es por qué no funcionó y se pusieron en marcha medidas de prevención normales y recomendadas a nivel mundial ante este tipo de fenómenos: aviso a los potencialmente afectados del riesgo; desalojo de las personas de las zonas de riesgo más elevado para su integridad; suspensión de actividades productivas y de servicios públicos no esenciales para protección civil, así como de los desplazamiento previstos para los mismos; restricción del paso de vehículos y personas por áreas de riesgo, priorizando las mismas para el uso de vehículos ligados a la protección civil; puesta en alerta de todos los servicios asociados a Protección Civil y desarrollo de los planes y programas de acción establecidos.
La competencia política está llevando a que no se alcance en la forma y urgencia necesaria la obligatoria y primordial cooperación y coordinación entre administraciones, que, a su vez, debe contar con el acuerdo de todas las partes implicadas y/o afectadas por el riesgo, respecto a las medidas a desarrollar en las áreas de riesgo. Sin olvidar que las personas y los ecosistemas más vulnerables son los que se ven afectados de manera más desproporcionada (niños y personas mayores, personas con menores recursos, etc.) por catástrofes como las inundaciones generadas en Valencia.
Se ha avanzado en la disposición de Sistemas de alerta temprana y de evaluaciones de vulnerabilidad para la reducción del riesgo y daños asociados a los desastres, pero habría que potenciar muy mucho la capacidad de respuesta de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, así como el papel de los seguros y las medidas de prevención e intervención locales que eviten o minimicen los efectos de las catástrofes. Y, en este aspecto, queda mucho por hacer para evitar que, junto a los inevitables daños patrimoniales, dados los procesos de transformación territorial producidos -y que lamentablemente se continúan produciendo-, se produzcan víctimas mortales que es posible y debería ser prioritario evitar.
En el próximo artículo entraremos en la tipología y evolución de las Medidas para la prevención del riesgo de inundaciones previstas en la Confederación del Júcar, así como en el desarrollo de actuaciones en la Comunidad Autónoma y en los municipios afectados para hacer frente al riesgo existente.
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[1] https://www.aemet.es/es/serviciosclimaticos/vigilancia_clima/resumenes?w=0&datos=1
