INTRODUCCIÓN.
Un mes después de la producción de una de las DANAS más catastróficas para la Comunidad Valenciana en lo que llevamos de siglo, podemos reflexionar sobre qué hacer para evitar que este tipo de catástrofes incidan mortalmente sobre un número inaceptable de personas, y cómo reducir los daños patrimoniales que inevitablemente se producirán por nuevos fenómenos meteorológicos extremos.
Pedro Tomey, director general de la Fundación AON, en la Presentación de su Barómetro de las Catástrofes en España 2023[1], el 21 de noviembre en el Instituto de la Ingeniería de España, señalaba que las inundaciones asociadas a esta DANA que incidieron sobre la Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha, han dejado más de 224 muertos (las cifras se van actualizando a medida que los todavía desaparecidos se van encontrando y hoy en día se van a superar, previsiblemente los 230) y cuantiosos daños materiales, muchos de ellos sin asegurar. De hecho, recordaba que su incidencia en Valencia la situaba como la catástrofe más mortífera en España desde las inundaciones de 1973. Y todo apunta a que será también la más costosa de los últimos 50 años, con más de 48.000 empresas afectadas, más de 4.000 edificaciones dañadas, o 1.500 kilómetros de carretera y 99 de ferrocarril a reparar, según las estimaciones disponibles a esa fecha. Más en concreto recogía que el Consorcio de Compensación de Seguros (que se hace cargo de las indemnizaciones a las personas con seguros contratados en caso de inundación) había recibido ya más de 158.000 reclamaciones; y que Agroseguro (del que depende el sector agrícola) estima que se han visto afectadas más de 25.500 hectáreas aseguradas. A lo que añadir los bienes personales y patrimoniales no cubiertos por seguros que, desgraciadamente, en España siguen representando un porcentaje que, aunque muy inferior a la media de la UE[2], siguen siendo un alto porcentaje del total.
Con ello, las consecuencias de las catástrofes para 2024 son mucho más negativas que las registradas en 2023, año en el que el coste asegurado de las catástrofes naturales en España se situó en 2.449 M€, resultando en el peor año de la serie 2016-2023, con una cifra de daños un 63% superior a 2022 y un 58% superior al promedio histórico observado en los Barómetros anuales elaborados por la Fundación AON.
Pero la verdadera magnitud de la catástrofe del día 29 de octubre se refleja en los ya 230 fallecidos, frente a las 37 pérdidas humanas por catástrofes naturales en 2023, cifra inferior a las 45 de 2022, y muy por debajo de las 49 registradas como media en el siglo XXI en España, que se va a ver más que cuadriplicada en 2024.
En el artículo anterior señalábamos que los efectos patrimoniales de las catástrofes se pueden reducir o limitar con las adecuadas medidas urbanísticas, infraestructurales, territoriales y de gestión para la prevención de daños, aunque su eliminación es inviable, dados los procesos de transformación territorial permitidos sobre áreas de riesgo y, en particular, sobre las áreas de inundación fluvial y marítima, a los que hacíamos detallada referencia en el artículo anterior.
Sin embargo, también señalábamos que sí es viable y debe ser objetivo prioritario de las políticas públicas coordinadas entre las tres administraciones y el conjunto de la sociedad civil, el lograr que ninguna vida humana se pierda en estas catástrofes.
Igualmente, destacábamos que, de materializarse el riesgo de que se produzcan episodios con un período de retorno superiores a los 500 años, como ha sucedido de forma muy amplia en la DANA del 29 de octubre, las Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSI) se verán ampliadas y se incrementarán de forma muy significativa sus efectos catastróficos, necesitándose medidas complementarias de protección, adaptación y resiliencia socioeconómica respecto a las actualmente recogidas en los Planes de Inundación y Planes Hidrológicos de Demarcación. A la vez que será precisa una urgentísima actuación Autonómica y Municipal para evitar, por un lado, que los riesgos se sigan incrementando en sus territorios; y, por otro, que los mecanismos de Protección Civil aseguren una respuesta adecuada a la prevención y evitación de pérdidas humanas.
En este artículo nos vamos a referir al Plan de Inundaciones del Júcar, de 2023[3], y a los Objetivos y Medidas recogidas en el mismo en relación a su adecuación y eficacia para posibles nuevas situaciones catastróficas, comparándolos, en su caso, con los Objetivos establecidos en el PATRICOVA[4] revisado en 2015.
OBJETIVOS DEL PLAN DE GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN (PGRI) DEL JÚCAR Y DEL PATRICOVA 2015.
Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRIs) aprobados para las demarcaciones hidrográficas se basan en la delimitación previa de las Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs), establecidas para cada demarcación hidrográfica, a las que ya no referíamos en el artículo anterior, y tienen como objetivo lograr una actuación coordinada de todas las administraciones públicas (cada una en el ámbito de sus competencias) y de la sociedad en su conjunto para disminuir los riesgos de inundación y sus consecuencias, “bajo los principios de solidaridad, coordinación y cooperación interadministrativa, y respeto al medio ambiente”.
Sus Objetivos, comparados con los correspondientes del PATRICOVA se recogen en el Cuadro siguiente.
Como apreciamos, las diferencias no son significativas entre uno y otro Plan en cuanto a Objetivos, incidiendo en mayor medida el PATRICOVA en la dimensión urbanística, atendiendo a las competencias correspondientes de la Comunidad Autónoma.
Tanto en uno como en otro caso los respectivos Planes establecen Medidas que, en el caso del Plan del Júcar hacen referencia a tres grupos de ámbitos: nacional, autonómico y de las respectivas ARPSI, con respecto a las que nos interesan destacar las referentes a la ES080-ARPS-0014-Bajo Júcar – Ribera del Júcar, sobre la que, para precipitaciones con un período de retorno de 100 años se ven afectados el 33% de los habitantes afectados por inundaciones en la Demarcación; y que, unida a la ARPSI ES080_ARPS_0022 Bajo Turia, ambas afectadas por la DANA del 29 de octubre, incluirían el 50% de toda la población afectada por el riesgo de inundación por precipitaciones asociadas a los 500 años de recurrencia de la Cuenca del Júcar.
En estas ARPSIs, que son las que se han visto afectadas más significativamente por la DANA del 29 de octubre de 2024, cifra el PGRI del Júcar en 468.414 habitantes los potencialmente afectados, cuando lo cierto es que la DANA registrada ha generado su incidencia sobre una población que triplica esta cifra. Lo que no es independiente del hecho de que, entre la primera evaluación de superficie ocupada en el primer Plan de Inundaciones de la Demarcación, de 2010, y su segunda versión, de 2023, se haya registrado un fuerte incremento para el uso de suelo urbano en zona inundable: de una superficie ocupada afectada de 63,06 km² en el 1er ciclo, se pasaba a 82,93 km² en el 2º ciclo, lo que supone un incremento del 20%. Destacándose a este respecto que, en la envolvente de inundación para el periodo de retorno de 500 años, existían instalaciones que pueden ser fuentes de contaminación grave: 43 industrias y 45 depuradoras de aguas residuales (EDAR).
Por otro lado, hay que destacar que en prácticamente todos los subtramos de estas dos ARPSIs el estado de las Masas de Agua es peor que bueno, incumpliéndose al respecto las obligaciones establecidas en la Directiva Marco del Agua Europea de 2020, lo que puede acarrear sanciones por parte de la CE si no se corrige en los plazos establecidos que recogen tanto el Plan Hidrológico del Júcar como el PGRI, que se ven obligados también a potenciar medidas conducentes a mejorar el estado de las masas de agua y a asegurar que las actuaciones incorporadas no empeoran dicho estado. Con ello aumenta considerablemente la necesidad de enfocar la gestión del riesgo de inundación hacia medidas no estructurales, sostenibles y eficientes: soluciones basadas en la naturaleza como la restauración fluvial, infraestructuras verdes y medidas de retención natural de agua.
TIPOLOGÍA DE LAS MEDIDAS ASOCIADAS A LOS OBJETIVOS BUSCADOS.
El “Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 2030”[5] al que nos referíamos en el artículo anterior, pone el acento en la necesidad de que las actuaciones se centren, prioritariamente, en la prevención y gestión del riesgo de desastres, en lugar de hacerlo en la gestión de los propios desastres una vez producidos. Lo cual exige actuar preventivamente para disminuir la posibilidad de que dichos riesgos se materialicen, evitando la aparición de nuevos riesgos y reforzando la resiliencia ante los mismos.
En el Capítulo 12 del PGRI (Programas de medidas para el segundo ciclo. Págs. 164 a 195) y en el Anejo 2 (Descripción del programa de Medidas.) se recoge la tipología de Medidas previstas y sus características fundamentales respecto al logro de los Objetivos buscados. Las Medidas se clasifican dentro de los grupos de Prevención, Protección, Preparación y Recuperación y, atendiendo a los Objetivos previstos, los aspectos fundamentales a considerar se sintetizan a continuación, salvo en el caso de Facilitar la correcta gestión de los episodios de inundación y agilizar al máximo posible la recuperación de la normalidad, que será objeto, junto a la consideración de la Protección Civil de los dos artículos siguientes.
Percepción del riesgo y medidas de autoprotección.
Como hemos señalado, el primer Objetivo definido en el PGRI del Júcar hace referencia al “Incremento de la percepción del riesgo de inundación y de las estrategias de autoprotección en la población, los agentes sociales y económicos”, aspecto en el que profundizaremos en el próximo artículo en el que nos centraremos en los Sistemas de Protección Civil y su funcionamiento, pero sobre el que ya podemos señalar el fracaso estrepitoso en lo referente a las áreas inundables, a lo que está contribuyendo un doble proceso:
- La falta de información adecuada, cuando no desinformación, sobre el riesgo para evitar la pérdida de “competitividad” del territorio en la atracción de inversiones, edificaciones y viviendas que se localicen en el mismo. El hecho de que inundaciones catastróficas tengan un periodo de retorno (tiempo medio de volverse a producir) elevado ayuda a este “olvido interesado” de los responsables en la transformación territorial.
- La esperanza interesada de que las medidas de las confederaciones hidrográficas, con presupuestos generales del estado, terminarán eliminando el riesgo, cualquiera que sea el grado en que éste se incremente.
Coordinación interadministrativa y con los agentes sociales.
El segundo Objetivo del PGRI del Júcar es común a todos los instrumentos sobre el riesgo de inundación que se ponen en marcha (PGRI Júcar, PATRICOVA, Plan Director de Protección Civil de la Generalitat Valenciana o Planes locales) y se centra en “Mejorar la coordinación administrativa entre todos los actores involucrados en la gestión del riesgo”, para el PGRI del Júcar, o en “Lograr una actuación coordinada de todas las Administraciones Públicas y los agentes sociales para reducir las consecuencias negativas de las inundaciones sobre la salud de las personas y los bienes, el medio ambiente, el patrimonio cultural, el paisaje, la actividad económica y los equipamientos e infraestructuras” para el PATRICOVA.
Esta coordinación administrativa, que sería más adecuado establecerla en términos de cooperación y concertación administrativa, dado el reparto de competencias en materias fundamentales para incidir sobre el riesgo de inundación y sus consecuencias, debe producirse en la prevención del riesgo y minimización de sus efectos, en la gestión de la inundación, y en la recuperación de las consecuencias de la misma. En este artículo nos referimos solo al primero, concretándolo en las acciones y medidas incorporadas en la planificación, que se consideran en los apartados siguientes, dejando los dos siguientes –gestión y recuperación- para próximos artículos que centraremos en Protección Civil, el primero, y en la recuperación, el segundo.
Coordinación en la prevención de la ocupación de terrenos inundables.
Como hemos señalado reiteradamente, la planificación territorial, infraestructural y urbana son el marco fundamental en el que materializar la prevención de riesgos territoriales y, en particular, la del riesgo de inundación y sus efectos.
Por otro lado, se aprecia la existencia de objetivos comunes en el PGRI y en el PATRICOVA referidos a la ordenación del territorio y al urbanismo:
Con la aprobación del Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre, que modificó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), todas las comunidades autónomas debían adecuar sus legislaciones en materia de ordenación del territorio y urbanismo a los nuevos preceptos en materia de inundaciones, modificando y adaptando el planeamiento territorial y municipal que tuviera previsto futuros desarrollos urbanísticos en zonas inundables o zonas de flujo preferente.
En paralelo, la Comunidad Valenciana ha tenido numerosos intentos de realizar una planificación territorial ejecutiva y comprensiva, en particular de los riesgos de inundación (analizados y con propuestas de regulación territorial y urbana en el PATRICOVA, de 2003, revisado en 2015, que permitió ampliar la cartografía de las zonas inundables relevantes para la planificación territorial y urbana respecto a la recogida por el Ministerio en aquella fecha) que se supone los Ayuntamientos tendrían que haber tenido en cuenta. En concreto, la Normativa del PATRICOVA dispone de limitaciones a los usos del suelo similares a las derivadas de la modificación del RDPH. De hecho, el PATRICOVA establecía la división recogida en el Cuadro siguiente, donde distinguía el nivel de peligrosidad de inundación[6] entre el suelo no urbanizable (SNU), el suelo urbanizable (SUB) sin programa de actuación integrada aprobado, y el suelo urbano (SU) o suelo urbanizable (SUB) con programa de actuación integrada aprobado.
Sin embargo, pese al conjunto de actuaciones llevadas a cabo desde la Confederación Hidrográfica, que se recogen en la Memoria del propio PGRI del Júcar (Revisión del grado de implantación del primer PGRI del Júcar, aprobado en 2016)[7], se constata el fracaso de esta coordinación en la modificación de la planificación y transformación urbana sobre áreas inundables. Aunque se recoge la realización de 3.686 informes urbanísticos, entre 2015 y 2021, en la descripción de las medidas previstas que no se han llevado a cabo se constata “un número superior de medidas no iniciadas en aquellas medidas competencia de organismos autonómicos y locales como consejerías autonómicas de ordenación del territorio y urbanismo, consejerías autonómicas de medio ambiente, organismos autonómicos de Protección Civil, ayuntamientos, etc.” (Pág. 169 del PGRI de 2023), mostrando la ineficacia en el cumplimiento de este objetivo de concertación-colaboración-coordinación, tanto en épocas y circunstancias en que las administraciones tenían responsables políticos del mismo como de distinto partido.
La conclusión es que las limitaciones a los usos en las zonas inundables que deberían haberse derivado de los Informes realizados por la Confederación Hidrográfica y de las limitaciones establecidas en el PATRICOVA o en la variable regulación territorial aplicable a la Comunidad Valenciana, no han evitado que los suelos inundables fueran ocupados por nuevos desarrollos urbanísticos, sin que se hayan producido intervenciones disciplinarias en el marco de las competencias respectivas que hayan evitado de raíz este proceso.
Mejora en el conocimiento de los riesgos de inundación.
Mayor acuerdo y capacidad de colaboración parece encontrarse en los objetivos asociados al conocimiento y mejora de la capacidad predictiva ante los riesgos de inundaciones, recogido como Objetivos por ambas fuentes. Lo cual es relevante en un marco en el que existe un reto muy significativo en relación a las consecuencias que pueden tener sobre estas predicciones el continuado incremento de la temperatura terrestre y del mar Mediterráneo sobre el riesgo de inundación, si bien últimamente han aparecido diferencias políticas asociadas al negacionismo del calentamiento global (pese al indudable incremento registrado en el calentamiento terrestre y del mar Mediterráneo) que pueden afectar a la marcha de estos Objetivos.
En particular, cabe señalar que la revisión del PATRICOVA permitió desarrollar una cartografía de peligrosidad de inundación a escala 1:25.000, en la que se determinaban las zonas inundables por métodos hidrológico-hidráulicos y por estudios geomorfológicos, que ampliaban la superficie inundable cartografiada inicialmente por el MITECO, llegando a una envolvente conjunta de 306.210 ha para el conjunto de la Comunidad Valenciana. Superficie que en caso de las ARPSIs afectadas más significativamente por la DANA del 29 de octubre de 2024, ha sido ampliamente superada.
Mejora de la resiliencia y vulnerabilidad al riesgo potenciando, en particular, el estado de las masas de agua.
Teóricamente, estos Objetivos constituyen los capítulos que implican procesos de transformación territorial ligados a la reducción de los riesgos asociados a las inundaciones y a la sostenibilidad de las masas de agua, canalizando los mayores presupuestos de intervención de los Planes estatales, autonómicos y locales.
En el caso de los Planes del Júcar las medidas asociadas se tipifican en un conjunto de medidas diverso, algunas de las cuales ya han sido consideradas anteriormente (medidas de predicción de avenidas o medidas de ordenación territorial y urbanismo) y otras lo serán en los próximos artículos (medidas de protección civil y asociadas a proporcionar seguros frente a inundación sobre personas y bienes), centrándonos en este apartado en las medidas de restauración fluvial y medidas para la restauración hidrológico-agroforestal de las cuencas y de mantenimiento y limpieza de cauces (ríos, arroyos, ramblas y barrancos), medidas de mejora del drenaje de las infraestructuras lineales, y medidas estructurales planteadas.
Es también importante señalar que, junto a actuaciones para mejorar el drenaje de infraestructuras lineales (carreteras, ferrocarriles, etc.) evitando la intensificación de las crecidas y de sus efectos catastróficos que generan, o las medidas estructurales tradicionales (encauzamientos, motas, diques, etc.), son imprescindibles, en áreas fuertemente urbanizadas como l’Horta Sud, medidas locales para mejorar la capacidad de drenaje urbano, conjugando medidas artificiales (tanques de tormenta, pozos, zanjas de infiltración, etc.) con sistemas de drenaje sostenible, siendo recomendable el drenaje separado de las aguas de lluvia (normalmente contaminadas por el lavado de las calzadas), la permeabilización de superficies urbanas y la exigencia de cisternas y aljibes para el almacenamiento de aguas de lluvia en los nuevos desarrollos urbanísticos.
Por otra parte, hay que destacar el papel en el PGRI del Júcar de las Infraestructuras verdes y otras soluciones basadas en la naturaleza (SbN), también recogidas en el PATRICOVA y en Planes Específicos sobre Infraestructura Verde desarrollados –aunque no aprobados definitivamente en su totalidad- para el conjunto del Estado español y sobre varias Comunidades Autónomas, incluida la Comunidad Valenciana. Medidas de significada relevancia y eficiencia conjunta para el logro simultáneo de los Objetivos de protección contra las inundaciones y de mejora de la calidad de las masas de agua y de los servicios de los ecosistemas, en línea con lo establecido en las Directrices vigentes (Directiva Marco del Agua, Directiva Hábitats, Directiva Inundaciones) de obligado cumplimiento, de la UE.
Medidas de retención natural de agua (NWRM, Natural Water Retention Measures) entre las que se encuentran la restauración fluvial y la restauración hidrológico-agroforestal de cuencas son medidas eficientes dirigidas a reducir el riesgo a través de la disminución de la peligrosidad. Se basan en el incremento de la capacidad del sistema para absorber la inundación y laminar la avenida, a través de la recuperación del espacio fluvial (activación de antiguos brazos, conexión del río con llanuras de inundación que eviten la invasión de zonas urbanas o zonas sensibles al riesgo[8], etc.), o la mejora de las condiciones hidromorfológicas que permiten el restablecimiento de los procesos naturales en el ecosistema fluvial facilitando su autorrecuperación. En paralelo, la mejora de la cubierta vegetal con especies autóctonas características de cada zona disminuye el riesgo de inundación y las tasas de erosión; y, acompañadas de prácticas de conservación de suelos para recuperar el equilibrio geomorfológico, mejoran muy sensiblemente el comportamiento ante fenómenos hidrológicos extremos.
Aunque este tipo de actuaciones son objeto de crítica, aduciendo que la presencia de biomasa viva o muerta en las ramblas y en los terrenos que las alimentan de agua, dan lugar a embalsamientos ante retenciones en elementos lineales (puentes u otros obstáculos trasversales sin capacidad de desagüe) cuyo desplome da lugar a efectos ola de indiscutibles efectos desastrosos, lo cierto es que aunque la afirmación es válida para los elementos arrastrados desde fuera del dominio público hidráulico a estos, lo que indudablemente exige la retirada de estos elementos[9], no lo es -y es un error hidrológico y ecológico grave- extraer la vegetación autóctona o el bosque de ribera (chopo, taray, aliso, fresno, etc.) que rodea a los ríos, que está adaptada a las crecidas del mismo, porque es flexible y robusta a la vez, y una de sus funciones naturales es frenar la velocidad de las avenidas.
En este marco, pese a la crítica infundada y basada en el desconocimiento que se realiza desde distintos ámbitos profesionales interesados, este tipo de medidas basadas en la naturaleza, adecuadamente estudiadas y aplicadas a cada ámbito concreto fluvial se han demostrado como las más eficientes y eficaces para el logro de los Objetivos conjuntos señalados, contribuyendo tanto a la mejora del estado de las masas de agua y de los servicios de los ecosistemas, como a la reducción del riesgo de inundaciones. Obviamente, malos estudios, diseños o ejecuciones de las actuaciones en cada ámbito concreto, al igual que sucede en las medidas estructurales, pueden generar más problemas que ventajas, lo que no descalifica de forma genérica ni a unas ni a otras.
En este marco, el Programa de Medidas para el PGRI del Júcar, aprobado en 2023 parte de la consideración de las Medidas previstas y desarrolladas, o que no se pudieron desarrollar, en el PGRI del período 2015-2021, señalando que, en el primer ciclo del PGRI (2015-2020), no estaba prevista la ejecución de proyectos de medidas estructurales (presas, encauzamientos, motas, diques, etc.)[10], competencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar, ni tampoco se realizaron ni aprobaron los estudios de viabilidad ambiental, viabilidad económica y social de los siguientes proyectos previstos en la ARPSI que afecta a las “Actuaciones en el Bajo Turia – Área Metropolitana de Valencia”:
- Adecuación y encauzamiento en el casco urbano de Aldaia y drenaje de caudales al barranco del Poyo.
- Acondicionamiento del río Turia.
- Encauzamiento del barranco del Carraixet y tramo alto del Palmaret.
Ni tampoco se realizó la actuación asociada a la ARPSI que afecta al “Bajo Júcar– Ribera del Júcar” de Laminación y mejora del drenaje en la cuenca del río Vaca, sobre la que solo se había procedido al inicio del Estudio correspondiente. Y, aunque se habían realizado los análisis de aquellos tramos con insuficiente drenaje transversal, no se habían ejecutado las obras de adaptación necesarias.
Señalado lo anterior, en el apartado 12.3 del PGRI del Júcar 2023 (Págs. 169 a 171) se listan las Medidas incluidas en el Plan, y en el apartado 12.5.4 (Pág. 185) se recoge la síntesis de las mismas asociadas a su presupuesto para el total del período.
Una primera consideración, a la que nos referiremos nuevamente en el último apartado de este artículo, es lo exiguo del Presupuesto comparado con la magnitud prevista para los daños generados por la DANA de 29 de octubre de 2024. En todo caso, destacan las medidas de protección, bien mediante obras estructurales o bien mediante soluciones basadas en la naturaleza, como la restauración fluvial o las medidas de retención natural de agua, cuyo detalle se recoge en el Anejo 2 del Plan y, en el Anejo 3, lo referente a la Justificación de las Medidas Estructurales.
Por motivos obvios, en este artículo no podemos entrar en el conjunto de Medidas estructurales de protección previstas, algunas de ellas ya incluidas en distintos documentos desde hace más de un siglo. Documentos que en muchos casos se denominaban Planes, pero que en absoluto lo eran, ya que carecían de los elementos fundamentales que caracterizan a un Plan como son, fundamentalmente, la disponibilidad de recursos económicos-financieros para su ejecución y la capacidad de ejecución/gestión por los organismos responsables. Capacidades manifiestamente ausentes que les hacían inviables (por ejemplo, es el caso del desarrollo de las actuaciones incluidas en el denominado Plan Hidrológico Nacional, de 2001, que había que materializar antes de 2010) y que convertían a este conjunto de Planes más en documentos de propaganda o de buenas intenciones que en verdaderos Planes operativos.
No extraña, por lo tanto, que en el Anejo 3 se incluyan actuaciones diversas entre las que aparecen obras previstas desde hace decenios (como sucede en la Actuación 30: Plan General de Inundaciones del Júcar), se han heredado del PGRI (2015-2021) y no realizadas, e incluidas en el actual Plan Hidrológico del Júcar (PH) vigente. Tal sucede con las Presas de Montesa, Sellent o del Marquesado, declaradas –entre otras acciones incorporadas a esta Actuación 30- como obras de interés general del Estado por el citado Plan Hidrológico Nacional (Anexo II, Ley 10/2001) y sobre las que, en su conjunto, la Conclusión del PGRI sobre esta Actuación 30, señala que se considera necesario estudiar la adecuación de las soluciones propuestas a los requerimientos actuales del PH y del PGRI de la Demarcación del Júcar para alinear así todos los objetivos que deberían cumplir esta actuación. Se destaca que, al comprender un conjunto de obras que beneficiarían a varios términos municipales o que se ubican en su casco urbano, como es el caso de Alzira y Carcaixent, se considera que para la futura puesta en marcha de las actuaciones se debería tramitar un convenio de colaboración entre las administraciones competentes y/o beneficiadas durante todas las fases de la obra, en el cual se identifiquen los puntos que cada administración debe asumir en el ámbito de sus competencias para hacer viables las actuaciones, tanto desde el punto de vista económico-financiero como desde el de la ejecución y gestión competencial.
De lo que debería ser a lo que puede ser en la prevención del riesgo de inundaciones.
Para hacernos una idea de la magnitud de los riesgos asociados a las inundaciones asociadas al periodo de retorno de 500 años, sólo para la Demarcación del Júcar, la Figura siguiente muestra los municipios afectados y la población implicada por este riesgo que, como antes hemos señalado, se ha visto muy superada en los municipios afectados por la DANA del 29 de octubre, que ha incidido sobre el triple de la población derivada de esta Figura.
Aunque no todas las DANA resultan en fenómenos extremos, su potencial para crear desastres es creciente, especialmente cuando interactúan con temperaturas cada vez más elevadas en la superficie terrestre y marítima, claramente percibibles, en nuestro caso, en un Mediterráneo y un levante español que están alcanzando records de calentamiento[11].
Es cierto que la intensidad pluviométrica fue realmente excepcional en la DANA del 29 de octubre sobre los terrenos que alimentan el Barranco del Poyo cuyo caudal se estima pudo superar los 2.800 m3/s frente a los 1.200 m3/s estimados para el período de retorno de 500 años, antes de la incorporación de los caudales, también excepcionales en ese día, de los barrancos Gallego y Horteta, cuya incidencia conjunta fue catastrófica sobre Torrent y la pista de Silla, atravesando Paiporta y los municipios más golpeados como consecuencia también del embalsamiento y rotura de infraestructuras lineales. Y también fue excepcional la intensidad pluviométrica sobre la cuenca del río Magro, afluente del Júcar, donde el embalse de Forata, permitió laminar la crecida que implicó una entrada de agua al embalse de 2.000 m3/s, viéndose obligada la Confederación, por seguridad, a desaguar un caudal de 1.000 m3/s, logrando contener del orden de unos 30 hm3 en las 15 horas fundamentales para la inundación.
Ello nos lleva a poder afirmar que, aunque las actuaciones previstas en los Planes Hidrológicos del Júcar y en el PGRI del Júcar (2015-2021) se hubieran desarrollado, si bien se hubieron reducido los daños patrimoniales y previsiblemente humanos (que un adecuado funcionamiento de la Protección Civil debería haber evitado en su mayoría, tal y como veremos en el próximo artículo) estos hubieran seguido teniendo una magnitud sensiblemente elevada.
No obstante, cara a la recuperación y actuación no solo en la Demarcación del Júcar, sino en el conjunto de las mismas, ya que en todas existen ámbitos de elevado riesgo de inundación, lo evidente es que se necesitan modificaciones sensibles en las pautas de funcionamiento allí donde la gravedad del riesgo hace que las actuaciones sean más urgentes. Gravedad y priorización de actuaciones en las que las Confederaciones Hidrográficas tienen un papel fundamental debidamente concertadas y en colaboración y coordinación con las administraciones autonómicas y locales. Concertación y coordinación que recomendaría, como primera medida, devolver el carácter de director general a su Presidente, para viabilizar su capacidad de negociación con el resto de administraciones, y reforzar sensiblemente el área técnica ligada a las actuaciones para prevenir y limitar el riesgo de las inundaciones. Actuaciones sobre las que son imprescindibles estudios de alternativas que consideren los análisis coste/beneficio, ambientales y sociales que determinen las más eficientes y eficaces para los Objetivos previstos y de obligado cumplimiento recogidos en las Directrices Europeas. Y sobre las que la responsabilidad de los técnicos que actúen en el proceso quede radicalmente limitada a su campo de actuación, no siendo mantenible la posición interesada de los que defienden que la única y mejor solución son presas u obras duras de canalización sobre las basadas en la naturaleza. En cada caso, los análisis y evaluaciones deben establecer la tipología y prioridades más eficientes y eficaces, sobre las que la última decisión necesariamente ha de ser política, quedando los técnicos, una vez realizado adecuadamente su trabajo, excluidos de la responsabilidad de la misma.
Complementariamente, no tiene mucho sentido una asignación presupuestaria total para el sexenio de menos de 164 millones de euros para el PGRI del Júcar, con una distribución como la que se recoge en el Cuadro siguiente, frente a unas dotaciones previstas para paliar los daños de la DANA que ya desbordan los 17.000 millones de euros.
En todo caso, de poco sirve aprobar Planes si luego no se gestionan, se cumplen y se desarrolla una adecuada disciplina sobre los incumplidores. Y en esto, nuevamente en España nos encontramos con que la norma es el olvido de las obligaciones correspondientes por su indudable coste político y social en un campo en el que el interés individual es muy difícil de limitar en aras del interés general.
Porque de poco sirven actuaciones previsoras y correctoras si en paralelo se siguen dando licencias de edificación y diseñando infraestructuras/barreras en áreas inundables. Como señalábamos en el artículo anterior, cada vez que se edifica en suelo inundable se incrementa marginalmente tanto la altura como la velocidad de la crecida, al igual que cada vez que se pavimenta un suelo rústico por calles o carreteras se incrementa la escorrentía y la velocidad de la crecida. Por lo tanto, la ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma y el urbanismo municipal deben erradicar expansiones sobre áreas inundables y adecuar urgentemente las edificaciones e infraestructuras y elementos que impermeabilizan el territorio, atendiendo a estos principios también en los procesos de reconstrucción necesarios tras las consecuencias de la DANA. A la vez que, por parte de los organismos competentes, las infraestructuras que generan barreras han de permeabilizarse para avenidas de periodos de retorno que superen los 500 años, al menos.
Y, aunque a este tema nos referiremos en el próximo artículo, no hay que olvidar que uno de los fracasos más estrepitosos respecto a los riesgos es la falta de cultura, información y formación de la población que habita en zonas inundables sobre los riesgos que soportan y las pautas de comportamiento a seguir en caso de inundación.
Por último, toda infraestructura o medida de intervención requiere tanto la inversión correspondiente como la asignación de presupuesto para su mantenimiento y gestión (incluida la previsión de la inversión de reposición, en su caso). En España, tras la fuerte transformación infraestructural producida tras la entrada en la Comunidad Europea, en 1986, gracias a la colaboración de los Fondos Europeos, se ha logrado una dotación de obras públicas indudablemente positiva, que no ha atendido en la misma medida a los fondos necesarios para ese mantenimiento y reposición lo que, en el caso de elementos fundamentales desde la perspectiva de las inundaciones, como las presas y el riesgo de deterioro de las mismas, es particularmente grave.
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[1] https://fundacionaon.es/wp-content/uploads/2024/11/Barometro-Catastrofes-Naturales-en-Espana-2023-Fundacion-Aon.pdf
[2] Como se recoge en el citado Barómetro, para 2023, en España, el porcentaje de pérdidas económicas por riesgos climáticos no aseguradas se sitúa entre el 45-50%, mientras que en la UE es del orden del 75% las pérdidas por eventos extremos que no están cubiertas por seguros.
[3] https://www.miteco.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/planes-gestion-riesgos-inundacion/planes-gestion-riesgos-inundacion-segundo-ciclo.html
[4] https://mediambient.gva.es/es/web/planificacion-territorial-e-infraestructura-verde/patricova-docs
[5] Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres UNDRR (2015) https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf-
[6] Siete niveles, los seis primeros definidos como combinación de la magnitud determinada por los calados (menor o mayor de 80 cm) y de la frecuencia (determinada por los periodos de retorno de 25, 100 y 500 años) y el séptimo correspondiente a la peligrosidad geomorfológica.
[7] Páginas 148 a 163 del PGRI de 2023.
[8] Una de las medidas demostradas más eficientes y eficaces en la intervención para reducir el riesgo de inundación es la preparación de zonas de retención de agua en llanuras potenciales de inundación sobre terrenos rurales, concertados con propietarios y Agroseguro, que permiten el almacenamiento de agua en avenidas y su reintegro de forma gradual otra vez al cauce, reduciendo los caudales punta y la velocidad del flujo y, por tanto, los potenciales daños asociados aguas abajo.
[9] La mayoría de la biomasa que habría que retirar de los cauces asociada a los efectos de las inundaciones proviene, fundamentalmente, de tres fuentes: de la ausencia de limpieza periódica y de la acumulación de vegetación y matorral de los montes o por la falta de un mantenimiento adecuado de los cortafuegos, procesos asociados a la ausencia de una explotación forestal inexistente o adecuada y a la ausencia de ganado que limpie los territorios; de los residuos abandonados de explotaciones agrarias, y de vertederos incontrolados de distintos tipos de basura. También hay que señalar que otro elemento muy negativo en las inundaciones y a erradicar es la caña común, especie exótica e invasora no solo no protegida, sino con ayudas públicas para su erradicación, con muy elevado poder de colonización, con volúmenes de masa muy elevados y sin control natural ante la degradación de los bosques de ribera autóctonos.
[10] Entre los proyectos no considerados por ausencia de asignación presupuestaria se encontraba el proyecto destinado a “la reducción del riesgo de inundación en las poblaciones de Valencia (fundamentalmente Paiporta, Torrent y Aldaia) situadas en el ámbito de los barrancos de Pozalet, Saleta y Poyo” que disponía desde 2012 de declaración de impacto ambiental aprobada (BOE del 5 de enero de 2012, que caducó en 2017. Y ello pese a que se consideraba crítico por numerosos análisis de distintas administraciones desde finales de los 90, y el riesgo se materializó en la riada de octubre del año 2000.
[11] https://www.aemet.es/es/serviciosclimaticos/vigilancia_clima/resumenes?w=0&datos=1
