España, tras los incidentes que se están registrando en Chile, no totalmente independientes del proceso de calentamiento global y de las medidas para su freno[1] va a albergar la 25COP de cambio climático, cuyo inicio coincide con el abandono formal de EEUU de sus compromisos asumidos en París en 2015 (tras varios años de incumplimiento real y de no reducir su responsabilidad sobre el 13% de las emisiones globales), que no sería extraño fuera imitado –o seguido en la práctica real- por un número adicional de países.

De hecho, ya hoy más del 80% de los que firmaron el Acuerdo de París no está siguiendo la ruta necesaria para cumplir los objetivos que se han venido estableciendo en las sucesivas COPs tras dichos Acuerdos de París (en 2030 se deberían haber reducido las emisiones mundiales en un 50% respecto a las de 1990; y en 2050 se tendría que alcanzar un balance de emisiones cero). Lo que nos lleva a que el calentamiento global para 2030 pueda llegar a ser muy superior al establecido, incrementando muy sensiblemente los costes económicos de sus efectos[2], sobre todo en países como España.

En los últimos artículos nos hemos venido refiriendo a los efectos de este Calentamiento global creciente y a sus consecuencias. Hemos señalado que la aplicación del principio de precaución, básico en todo aquello que tiene que ver con la vida, salud y patrimonio de las personas, hace necesario enlazar fenómenos como las inundaciones, incendios, temporales y sequías, a un proceso, el del calentamiento global, con el que las correlaciones “causa-efecto” cada vez son más nítidas y con una mayor probabilidad de confianza. Hoy consideraremos el fenómeno de las sequías y los riesgos que comportan para España desde el punto de vista de sus efectos socioeconómicos y territoriales.

Lo primero que hay que señalar es que las sequías son fenómenos tradicionales en España, asociados a procesos climáticos normales de periodicidad variable en las distintas Cuencas Hidrográficas, cuyas consecuencias habrían de ser previstas y minimizadas a través de las Medidas incorporadas en los Planes Hidrológicos de cada Demarcación.

Lamentablemente ello no ha venido siendo así y, tradicionalmente, en España las sequías eran gestionadas, de forma exclusiva, como una situación de emergencia, considerando que suponían una situación de crisis, a la que había que hacer frente movilizando recursos de carácter extraordinario, generalmente por vía de urgencia. Fue la experiencia de la sequía de mediados de los noventa del siglo pasado la que estuvo presente en el hecho de que la aprobación de la Ley de Plan Hidrológico Nacional (2001) incluyera, en su artículo 27, la exigencia de elaborar Planes Especiales de Actuación en Situación de Alerta y Eventual Sequía (PES) y Planes de Emergencia para sistemas de abastecimiento urbano de más de 20.000 habitantes (PEM); además de la obligación para el entonces Ministerio de Medio Ambiente, de elaborar un sistema global de Indicadores que permitiera prever las sequías y que sirviera de referencia para los organismos de cuenca.

La entrada en vigor de la Directiva Marco del Agua (DMA) en el año 2000, así como su transposición al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 63/2003 de 30 de noviembre, introdujo importantes cambios en los objetivos de la gestión de los recursos hídricos, que se manifestaron a partir de 2004 con el establecimiento del Programa AGUA. Y ello, simultáneamente al inicio de una nueva sequía periódica, en un marco en el que en los diez años anteriores el Gobierno del partido popular no había avanzado significativamente en la realización de las medidas puestas en marcha en 1995 con la sequía anterior –fundamentalmente desaladoras-, ni en los PES ni PEM que deberían haber establecido los elementos necesarios para prever y responder con las medidas necesarias de adaptación y resiliencia que minimizaran los impactos ambientales, económicos y sociales de las mismas.

Ello obligó a una urgente tarea de materialización de esos PES (que debían haber estado aprobados en 2005) para lograr que se aprobaran en su mayoría en el año 2007. La sequía 2004-2007 fue gestionada ya de acuerdo a los principios establecidos en los mismos, logrando un impacto socioeconómico mucho más reducido que los producidos por la sequía, menos intensa, de 1991-1995.

Los Planes Especiales de Alerta y Eventual Sequías (PES) de las Demarcaciones Hidrográficas, a partir de unos indicadores específicos, deben considerar la probabilidad de la inadecuación temporal de los recursos disponibles y previsibles en situaciones de reducción periódica de los mismos, con las demandas establecidas y previstas en los mismos horizontes, para estimar la probabilidad de que se produzcan situaciones de escasez, determinar la gravedad de dichas situaciones, e incluir las reglas de explotación de los sistemas, y las medidas a aplicar en relación con el uso del dominio público hidráulico. Estos PES se supone que deben servir de complemento a los Planes Hidrológicos de Demarcación.

En el año 2017, en medio de otra de las periódicas sequías españolas, se abordó la revisión de los PES vigentes desde 2007, tal y como estaba previsto en los Planes Hidrológicos del 2º Ciclo, incorporando unos nuevos “indicadores” para detectar y prevenir cuanto antes si la cuenca se encaminaba hacia una sequía.

Indicadores que, con una consideración diferenciada entre los conceptos de “sequía” y de “escasez”, y tomando como referencia la serie de años 1980-2012, distinguen dos situaciones: la sequía prolongada[3] (en la que se presentan episodios sin lluvias, aunque con existencias suficientes) y la escasez coyuntural (en la que se unen la falta de precipitaciones con un descenso en el nivel de reservas que limita el horizonte temporal de atención a la demanda). El indicador de escasez coyuntural atiende a ese balance entre recursos previstos y demandas autorizadas, con los siguientes escenarios: ausencia de escasez (Normalidad, reservas para más de tres años); escasez moderada (Prealerta, reservas para entre dos y tres años); escasez severa (Alerta, reservas para entre uno y dos años); y escasez grave (Emergencia, reservas para menos de un año), siempre considerando en su definición que estos escenarios serían el resultado tras aplicar las medidas previstas en el Plan de Sequía.

A la vista de este planteamiento, son precisas varias consideraciones. La primera, debe poner en cuestión la concepción de las sequías en la práctica actual de la planificación y gestión hidráulica española. Por “sequía” a considerar en el marco de actuaciones Extraordinarias, deberíamos considerar las situaciones de escasez motivadas por un descenso de las precipitaciones de duración e intensidad inusual. Y no incorporar en esta situación ni la aridez de ciertos territorios (o escasez hídrica habitual y natural de determinados territorios, que se produce con una periodicidad cuantitativamente definible dentro de un ciclo hídrico/meteorológico normal), ni la escasez producida por un exceso de demanda de actividades productivas respecto a la disponibilidad de aportaciones medias normalizadas en ciclos hidrológicos repetitivos. Situaciones ambas que requerirían Medidas estructurales específicas a incorporar en la Planificación Hidrológica normal de la Demarcación.

Los ciclos normales, con sus años de aportaciones elevadas y de aportaciones reducidas (que ahora se consideran sequías y se combaten con medidas especiales y urgentes) son conocidos y previsibles en las cuencas españolas, por lo que tanto su previsión como su gestión deberían estar integradas en la planificación de los recursos hídricos a medio-largo plazo, con estrategias territoriales y socioeconómicas que aumenten la resiliencia y reduzcan la vulnerabilidad económica, social y ambiental de esas fases del ciclo desde una perspectiva conjunta e integrada de la totalidad del mismo. Un ejemplo representativo de esta normalidad de los ciclos hidrológicos y de su discutible consideración en los Planes Hidrológicos y en los de Sequía, podemos apreciarla en el propio reflejo que se realiza en estos Planes de las situaciones de alarma o de emergencia como procesos periódicos normalizados en los ciclos características de cada cuenca.

No es lógico que el valor medio del Indicador implique una situación de “prealerta” pese a esta periodicidad normalizada de su evolución.

Las sequías periódicas habituales en determinados territorios (que se vienen produciendo cada 7 a 11 años) han venido siendo consideradas por la política tradicional como un suceso singular, como una crisis ante la que se priorizan las medidas reactivas y de emergencia, basadas normalmente en la ejecución de infraestructuras por el método de urgencia, sin el control administrativo ni las evaluaciones que requeriría la ejecución de esas infraestructuras en épocas normales. Infraestructuras que, por otra parte, en muchos casos se terminan de construir y están en condiciones de entrar en funcionamiento cuando ya se ha superado el período normal de reducción de aportaciones.

Es evidente que ante el riesgo de verdaderas sequías extraordinarias (con periodos de recurrencia superiores a los 50 años) es lógico que existan PES que incluyan la aprobación de medidas de urgencia y de Decretos de sequía (cosa que ahora hacen en las denominadas fases de alerta y emergencia de ciclos normales) para paliar efectos de esas situaciones extraordinarias que no es lógico incorporar a la previsión de los ciclos normales. Sin embargo, es evidente que existe una clara incoherencia entre el hecho de la periodicidad conocida de las fases de alerta y emergencia y su consideración como “sequía” extraordinaria. Y el resultado, hasta la actualidad, no puede considerarse satisfactorio, ni en su gestión ni en sus resultados, como muestran los contenidos y actuaciones asociadas a los Decretos de sequía aprobados en el último –por ahora- ciclo natural de sequías que se inició en 2015 (el anterior lo hizo en 2004).

La frecuencia de las sequías normales en España y los pronósticos sobre cambio climático justifican la necesidad de fortalecer su consideración en la Planificación Hidrológica de cada Demarcación, priorizando la identificación de la vulnerabilidad (sectores, regiones, comunidades o grupos de población determinados) y la elaboración de programas de medidas de adaptación y de resiliencia socioeconómica, que eliminen los efectos de esas sequías periódicas, dejando los PES para las situaciones de sequía extraordinaria (periodo de recurrencia superior a los 50 años).

En los análisis realizados por AEMET[4], se señala una tendencia clara a un mayor número de años cálidos en los últimos años, si bien las precipitaciones presentan una mayor variabilidad, tanto temporal como espacial, características específicas de España y de su clima. No obstante, alerta de que hay que prestar especial atención a la evolución que se va registrando “por si, en el contexto del cambio climático, el patrón de precipitaciones estuviera cambiando y, aunque el volumen recogido fuese más o menos similar al actual, las lluvias se concentrasen en episodios más intensos intercalados con períodos de sequía más severos”.

Además, no se puede olvidar que la mayoría de las investigaciones realizadas van mostrando una preocupante caída en las aportaciones en todas las Demarcaciones con valores muy variables, que van desde cerca del 40% en el Segura o en el Alto Guadiana, a valores del orden del 20% en Ebro y Cuencas Internas de Cataluña, con una media total de reducción superior al 14% entre los periodos 1996/2006 y 1940/1996[5].

En todo caso, atendiendo a los distintos estudios e investigaciones que se van desarrollando sobre Escenarios climáticos derivados de la aplicación de distintos tipos de modelos, puede afirmarse que en España se van a producir frecuentes periodos extraordinarios de sequías no integrables en los ciclos hídricos normales, exigiendo una planificación territorial que considere e integre procesos de resiliencia socioeconómica y de adaptación a estas sequías extraordinarias. Como es lógico, los resultados dependen de las hipótesis de partida (concentración de CO2 equivalente en la atmósfera y calentamiento global estimado) y del modelo utilizado para la proyección, pero ninguno cuestiona que hay que afrontar una situación de reducción de los recursos hídricos disponibles, ni que esta reducción va a ser mayor en los archipiélagos y en el sureste y centro de España.

En las nuevas perspectivas asociadas al cambio climático, la Planificación de Demarcación debe asegurar el equilibrio entre los recursos disponibles en el ciclo hidráulico temporal, incorporando los periodos de sequías periódicas previsibles y las demandas hídricas soportables, una vez garantizados los regímenes de caudales ambientales/ecológicos, sin producir sobre-explotación de acuíferos ni el aumento de los riesgos y las vulnerabilidades futuras para el abastecimiento a la población urbana ni, en segundo lugar, para los usos económicos existentes o planificados en cada Demarcación. Cosa que, por ahora, no realiza.

La alta influencia y capacidad de actuación de los lobbies de Regantes, junto al incremento de la actividad agrícola, agroindustrial y del turismo, que ha generado una transformación radical de los territorios costeros mediterráneos y atlánticos andaluces, con un fuerte incremento de la renta y de la población en los mismos, han dado lugar a un reforzamiento del déficit de los recursos hídricos respecto a la demanda creciente, y a particulares situaciones de emergencia hídrica. El resultado conjunto ha sido permitir una grave afección ambiental (sobreexplotación y contaminación de acuíferos y de las aguas superficiales y costeras, degradación de ecosistemas, pérdida de biodiversidad, etc.) e importantes pérdidas periódicas socioeconómicas en la agricultura por la expansión de cultivos ligada a la concesión de caudales por encima de las disponibilidades sostenibles medias actuales, con graves efectos socioeconómicos y patrimoniales en las periódicas sequías que desde 1982, 1995, 2005, a la por ahora última (2014-2018), han incidido sobre el territorio. Efectos negativos cuya frecuencia e intensidad se incrementará con el calentamiento global, con agravamiento de las tensiones sociales si no se establecen soluciones conjuntas, consensuadas y estables a largo plazo;

La imprescindible coordinación con la ordenación del territorio y el urbanismo debería llevar a que en cada Comunidad Autónoma la Planificación Hidráulica de Tercer Ciclo definiera los recursos hídricos anuales máximos que pueden ser objeto de asignación (superficiales, subterráneos, de la desalación, de la reutilización, retornos o de fuentes complementarias) en los años medios y de sequía periódica normalizada, para cada sistema de explotación. Y que, una vez excluido el caudal ecológico y la asignación en alta para abastecimiento en cada horizonte del plan, según los previsto en los planes de las correspondientes CCAA, cuya gestión correspondería a la Confederación Hidráulica respectiva (por tratarse de objetivos públicos de interés general), el resto pueda responder a la distribución o reasignación para regadío, u otros usos, que realice la Comunidad Autónoma en su correspondiente planeamiento. Se priorizaría así el papel de la planificación hidrológica como norma rectora de la gestión proactiva en la Demarcación, incorporando el principio de que todas las actuaciones en materia de gestión del agua han de ajustarse necesariamente al previo proceso de planificación hidrológica que, entre otros aspectos, debería incorporar medidas de adaptación y resiliencia socioeconómica ante los riesgos -agravados por el cambio climático- de sequías y crecidas.

En conclusión, las Medidas incorporadas a los PES, y su carácter coyuntural ante un fenómeno que es estructural, reflejan la necesidad de un replanteamiento, en profundidad, de las estrategias de intervención recogidas en estos PES y su imprescindible incorporación a las Medidas de los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones respectivas; sobre todo en aquellas cuencas con clara insuficiencia en sus aportaciones normales para satisfacer las demandas existentes sin afectar gravemente a los caudales ecológicos, y que requieren medidas de ordenación del territorio y de restricción de nuevas concesiones y recuperación de concesiones no ajustadas a normas, de forma urgente y normalizada, para poder afrontar procesos que se prevén cada vez más graves como consecuencia del cambio climático.

Por último, hay que destacar la importancia, recogida en el artículo 27 del TRLA, de la obligación de establecer, por parte de las Administraciones públicas responsables, Planes de Emergencia en situación de Sequía para sistemas de abastecimiento urbano que atiendan singular o mancomunadamente a más de 20.000 habitantes (PEM), debidamente coordinados con los correspondientes PES. Sus objetivos son: prevenir situaciones de sequía operacional que impliquen afecciones a las demandas o condiciones ambientales; prevenir el uso indebido de los recursos que comprometa un desarrollo sostenible; evitar las afecciones ambientales; y conseguir, con estos condicionantes, unos costes de explotación mínimos.

La ejecución y desarrollo de estos PEM ha sido muy limitada y centrada casi siempre en grandes ciudades. Son escasos los municipios que han cumplido con esta obligación, siendo perentorio que se proceda a la realización de los mismos ante los riesgos de previsibles sequías extraordinarias con previsible grave afectación a la población y actividad económica de muchos de ellos.

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[1] https://aemetblog.es/2019/01/26/la-evolucion-del-clima-en-espana-desde-1980/

[2] Martín Barajas, S., et alt. (2016).- “Consecuencias del cambio climático sobre la disponibilidad de agua en España, tras la firma del Acuerdo de París”, Ecologistas en Acción, Madrid.

[3] Recordemos que los problemas empiezan por el alza en el precio de los billetes de metro asociados a los precios de la energía y a su progresiva internalización de los costes del carbono. Proceso también presente en las protestas asociadas a los chalecos amarillos en Francia, a las de Uruguay, etc., directamente asociadas a que la incorporación del coste de la emisión de CO2 no deja de ser un impuesto indirecto que repercute en mucha mayor medida sobre las rentas más bajas y los más dependientes del trasporte para sus desplazamientos cotidianos.

[4] El informe “The Truth Behind the Climate Pledges”, de noviembre de este año, producido por The Universal Ecological Fund (Fundación Ecológica Universal FEU-US) –https://drive.google.com/file/d/1nFx8UKTyjEteYO87-x06mVEkTs6RSPBi/view– recuerda, por ejemplo, que las pérdidas económicas y daños de los 690 fenómenos meteorológicos extremos de 2017 supusieron unas pérdidas de 330.000 millones de dólares. Para 2030, advierten los investigadores, se espera que se hayan doblado.

[5] Como indicador para la sequía prolongada se utiliza el SPI (Índice de Precipitación Estandarizado), para cuantificar el déficit de precipitación para diferentes escalas temporales y el impacto del déficit de precipitación sobre la disponibilidad de los distintos tipos de recursos hídricos.