INTRODUCCIÓN.
En los tres artículos anteriores sobre la DANA del 29 de octubre de 2024 señalábamos que los efectos patrimoniales de las catástrofes se pueden reducir o limitar con las adecuadas medidas urbanísticas, infraestructurales, territoriales y de gestión para la prevención de daños, aunque su eliminación es inviable, dados los procesos de transformación territorial permitidos sobre áreas de riesgo y, en particular, sobre áreas de inundación fluvial y marítima. También señalábamos que sí es viable y debe ser objetivo prioritario de las políticas públicas en Protección Civil, coordinadas entre las tres administraciones y el conjunto de la sociedad civil, lograr que prácticamente ninguna vida humana se pierda en estas catástrofes.
En ese sentido, ya señalamos la importancia de seguir las recomendaciones del “Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 2030”[1] que pone el acento en la necesidad de centrarse, prioritariamente, en la prevención y adaptación a los desastres potenciales antes de que estos se produzcan, actuando preventivamente para disminuir la posibilidad de que dichos desastres tengan efectos catastróficos.
Siguiendo esta recomendación, en este artículo, tras los análisis realizados en los tres anteriores, pretendemos establecer las medidas fundamentales que permitirían reducir los desastrosos efectos patrimoniales y humanos de procesos climáticos extremos, como los registrados el señalado 29 de octubre, que previsiblemente se van a seguir produciendo con igual o mayor intensidad y frecuencia.
En todo caso, la reducción del riesgo de inundación y de sus efectos implica tener en cuenta: la exposición y vulnerabilidad de las personas y bienes potencialmente afectados, la peligrosidad asociada a los fenómenos de riesgo considerados, en frecuencia e intensidad, y la capacidad de reacción y respuesta ante la producción de fenómenos potencialmente catastróficos que pueden derivarse de inundaciones masivas derivadas de temporales litorales, de lluvias torrenciales locales, de la acumulación de precipitaciones a lo largo de cuencas hidrográfica, o de inundaciones asociadas a la superposición de fenómenos naturales (lluvias y deshilo en primavera) cuya intensidad puede llevar, en algunos casos, a la rotura de embalses, azudes o infraestructuras de diseño no adecuado que colapsan ante la superación de su capacidad y/o resistencia estructural.
En el caso de precipitaciones puntuales intensas (más de 30 litros por metro cuadrado a la hora) que los sistemas urbanos existentes son incapaces de desaguar, pueden producirse inundaciones locales de distinta intensidad y consecuencias, que se ven agravadas si también generan riadas sobre cauces o barrancos mal integrados en las estructuras urbanas, cuyos efectos suelen ser similares a las denominadas precipitaciones torrenciales (más de 100 litros por metro cuadrado y día) aunque los efectos de las primeras tienden a ser más graves por su carácter sorpresivo. Por último, hay que tener en cuenta que el efecto de los temporales en la inundación y afección a áreas costeras en muchas ocasiones se superponen con procesos extremos de los tipos anteriores, sumándose sus efectos sobre el litoral.
Por ello, frente al riesgo de inundaciones, vamos a poner atención, en primer lugar, a las medidas preventivas y correctivas de planificación territorial y urbana. En segundo lugar, a las medidas asociadas a la prevención meteorológica e hidrológica y a la planificación hidráulica asociada. En tercer lugar, a las medidas ligadas a los sistemas, estructuras, protocolos y toma de decisiones en Protección Civil. En cuarto lugar, a las medidas de educación, información, concienciación y formación en autoprotección de la sociedad civil. Y, por último, a medidas complementarias en el campo de los seguros y del registro de propiedades para internalizar, en la medida de lo posible, los efectos potenciales de los riesgos en los que toman decisiones de localización inadecuadas.
Solo nos referiremos a la magnitud de la catástrofe y a los ingentes esfuerzos y al tiempo que va a necesitar la recuperación de los daños producidos, en relación a cómo esta recuperación debe contribuir a disminuir el riesgo e incrementar la resiliencia de los territorios afectados ante la potencial repetición de procesos meteorológicos extremos similares al producido el 29 de octubre de 2024.
PREVENCIÓN TERRITORIAL Y URBANA Y MEJORA DE LA RESILIENCIA Y VULNERABILIDAD AL RIESGO DE LAS ÁREAS INUNDABLES EDIFICADAS.
La primera Prioridad ante las catástrofes es que tanto las administraciones como la sociedad civil comprendan el riesgo de desastres en todas sus dimensiones: peligrosidad, exposición, vulnerabilidad y características de las amenazas, lo que exige, en primer lugar, asumir que los riesgos existen y definir los tipos de desastres que se pueden producir en cada territorio; y, en segundo lugar, disponer de las medidas preventivas que eviten los peores efectos del desastre.
Como señalábamos en los artículos anteriores, tras más de cien años de marcos legislativos en España que trataban de regular la implantación de usos en el territorio afectado por inundaciones, fracasando en controlar su invasión urbanizadora pese a los riesgos previsibles, se ha llegado a una situación en que ya están delimitados los mapas de peligrosidad y riesgo de inundación -Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSI) y puesto en marcha Planes para abordar los riesgos correspondientes. Pero, como señalábamos, si el calentamiento, tal y como está señalando el mundo científico y parece estar sucediendo últimamente, posibilita inundaciones con periodo de retorno de 500 años o superiores, se multiplicarían las personas expuestas a inundaciones fluviales cada año. Y las pérdidas patrimoniales por inundaciones podrían llegar a multiplicarse por seis. Lo que exige nuevas medidas complementarias para las áreas inundables, ahora ampliadas y modificadas en su nivel de riesgo, tanto de protección, adaptación y resiliencia socioeconómica respecto a las actualmente recogidas en los Planes de Inundación y Planes Hidrológicos de Cuenca, y una urgentísima actuación Autonómica y Municipal para evitar que los riesgos se sigan incrementando en sus territorios.
En el caso de la DANA del 29 de octubre de 2024, una primera consideración tras una riada que ha desbordado ampliamente la superficie considerada técnicamente inundable, es una adecuación de las áreas de riesgo a esa nueva realidad[2], así como la adaptación de los elementos fundamentales de riesgo para el patrimonio y las personas en lo referido a la altura de la inundación, a la velocidad de los caudales registrados en los distintos ámbitos de la misma, a la tipología de carga sólida arrastrada y sus efectos, y a la duración registrada de los procesos de mayor riesgo. En síntesis, hay que revisar la definición de las Áreas con Riesgos de Inundación y sus niveles de riesgo, así como proceder a la actualización de la caracterización y valoración de los terrenos, bienes en viviendas y suelos industriales, e infraestructuras incluidos en dichas áreas, a efectos de poder evaluar la pertinencia de las distintas medidas potenciales para corregir, restaurar o rehabilitar los patrimonios dañados.
En este marco, la imprescindible adaptación de la planificación territorial y urbana debe cumplir una doble función: disminución de riesgos e incremento de la resiliencia socioeconómica sobre los mismos, adaptando la clasificación, calificación y ordenación de usos a la nueva situación; y estableciendo ordenanzas y diseños específicos territoriales y urbanos resilientes adaptados al riesgo de inundación[3]. Proceso que exige corregir el que las autoridades locales y regionales hayan permitido que se ampliara la urbanización y edificación en áreas inundables de alto riesgo según sus propios documentos de planificación –PATRICOVA, revisado en 2015, y Plan Especial frente al riesgo de Inundaciones revisado el 15/07/2021[4] -, y exigir que las edificaciones, previa a las licencias, cumplieran los requisitos mínimos que exigiría una edificación en área inundable según lo establecido en la normativa y recomendaciones vigentes. Además, tampoco ha existido la disciplina urbanística y/o territorial que corrigiera comportamientos ilegales o irresponsables de propietarios en áreas inundables[5]. Y ello pese a la disposición, en los Anexos del señalado Plan Especial, del listado de municipios con distintos niveles de riesgo frente a la inundación, con detalles como el que se muestra en la Figura siguiente para las Ramblas Poyo-Pozalet-Saleta; y la obligación establecida en el apartado 4.1. de dicho Plan de elaborar, en el caso de los municipios que tienen un riesgo alto o medio, su correspondiente Plan de Actuación Municipal frente al riesgo de inundaciones, entre cuyos contenidos estaría “Catalogar elementos vulnerables y zonificar el territorio en función del riesgo, en concordancia con lo establecido en el Análisis del Riesgo del presente Plan, así como delimitar áreas según posibles requerimientos de intervención o actuaciones para la protección de personas y bienes.”
Pero no solo hay que aprobar Planes. Luego hay que gestionarlos, cumplirlos y desarrollar una adecuada disciplina sobre los incumplidores. Y, en esto, nuevamente en España nos encontramos con que la norma es el olvido de las obligaciones correspondientes por su coste político y social en un campo en el que el interés individual es muy difícil de limitar en aras del interés general.
Hasta ahora, salvo algunas excepciones, podemos señalar el fracaso de las administraciones territoriales en restringir la ocupación de áreas inundables de alto riesgo, ya que valoran en mucha mayor medida, en la práctica, la atracción de inversiones, edificaciones y viviendas, que los riesgos asociados a su localización, con la esperanza interesada de que se producirán, más pronto o más tarde, inversiones de las confederaciones hidrográficas, con presupuestos generales del estado, que terminarán eliminando el riesgo, cualquiera que sea el grado en que éste se incremente. Esperanza inviable de materializar para todos los territorios y poblaciones en riesgo grave de inundación en España, cuya magnitud y cantidad es creciente por los efectos del calentamiento global sobre fenómenos meteorológicos extremos. Por lo que una actuación imprescindible es la prohibición de ocupación de terrenos con riesgo de inundación significativo, la adecuación de las edificaciones y de las infraestructuras existentes en estos terrenos a las recomendaciones de diseño correspondientes a cada riesgo, la zonificación adaptada al riesgo de los usos del suelo con la permeabilización y desocupación de las áreas de máximo riesgo y el establecimiento de vías de evacuación, pudiendo servir de referencia para la actuación los documentos recogidos en la web del MITECO al respecto[6].
Y también hay que señalar que, en este marco, el Gobierno, en virtud de la Ley de aguas vigente (Art. 11: 3.)[7] tiene competencias para una intervención territorial que no se ha materializado: “El Gobierno, por Real Decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación.”
Como es evidente, en la actualidad es prioritaria la rehabilitación, restauración y reconstrucción civil que permita la vuelta a la normalidad de todas las áreas afectadas, pero debe evitarse reconstruir lo destruido en condiciones que permitan que los desastres vuelvan a producirse ante la reiteración de nuevos episodios catastróficos.
La ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma y el urbanismo municipal deben prohibir la nueva urbanización y edificación sobre áreas inundables y adecuar urgentemente las edificaciones y urbanizaciones, así como permeabilizar las infraestructuras que generan barreras considerando avenidas de periodos de retorno de, al menos, 500 años. Adicionalmente, es urgente dotar a las zonas urbanizadas de unas infraestructuras hidráulicas adecuadas a sus diferentes niveles de riesgo, incluyendo el redimensionamiento de la infraestructura de drenaje y alcantarillado y, en su caso, la incorporación de tanques de tormenta dimensionados para hacer frente a precipitaciones que, cada vez más, llegan a superar, puntualmente, los 30 litros por metro cuadrado y hora. Por último, es importante analizar el papel de las distintas calles y sus características y dotaciones de equipamiento urbano, así como del aparcamiento de coches en la dinámica de la inundación y en el agravamiento de sus efectos. De hecho, medidas tradicionales que se podrían incorporar en la reconstrucción son la permeabilización y peatonalización de aquellas calles fundamentales para el flujo de la inundación, eliminando obstáculos en la misma para evitar la elevación de la altura del agua, crear espacios potencialmente inundables –con el acuerdo con sus propietarios y la fijación de las indemnizaciones correspondientes- hacia los que derivar las aguas con el establecimiento de canales de desbordamiento que se usarían en caso de emergencias, y diseñar medidas complementarias adaptadas al diseño urbano existente para reducir la velocidad del flujo del agua. Por último, en cuanto a las zonas urbanizables inundables consolidadas de reclasificación no viable, se debería plantear la obligación de que todas las parcelas edificables sean capaces de absorber la lluvia asociada a las mismas con un período de retorno de 200 años y almacenarla en su subsuelo.
PREVENCIÓN Y RECOMENDACIONES METEOROLÓGICAS.
La Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) tiene entre sus funciones esenciales la predicción meteorológica y, en particular, la predicción de fenómenos meteorológicos peligrosos, de acuerdo con los Planes Nacionales de Predicción y Vigilancia de Fenómenos Meteorológicos Adversos (Meteoalerta), que siguen los criterios europeos EMMA-Meteoalarm, y permiten disponer de información sobre los fenómenos atmosféricos adversos que puedan afectar a España con un adelanto máximo de 72 horas, así como mantener una información continuada de su evolución una vez que han iniciado su desarrollo. Para ello, AEMET actualiza constantemente la información en su página web correspondiente y proporciona de forma inmediata boletines de aviso a las autoridades de Protección Civil, así como a los distintos medios informativos, reflejando los siguientes niveles de riesgo meteorológico:
Es importante destacar dos aspectos de la emisión de un nivel rojo: en primer lugar, que se hace referencia a un nivel de riesgo muy alto para la población; en segundo lugar, que este nivel en los avisos se pondera lo suficiente para que su declaración sea relativamente excepcional. Aspectos, ambos, que implican que su consideración debería ser tomada particularmente en cuenta por Protección Civil, y que la comunicación de su producción debería ser lo más amplia posible a la sociedad civil situada en áreas de riesgo.
Comunicación particularmente importante cuando se trata de fenómenos meteorológicos localizados, como las tormentas y DANAs, cuya predicción de intensidad y área de descarga presenta incertidumbres elevadas. Y, aunque se ha mejorado muy sensiblemente su pronóstico con la ayuda de las observaciones por radar y satélite y con la progresiva ayuda de herramientas de inteligencia artificial, una gestión eficaz de las alertas tempranas a la población es esencial para reducir el impacto de fenómenos excepcionales como la DANA registrada el 29 de octubre de 2024.
En ese sentido, aunque el funcionamiento de AEMET está siendo correcto en sus predicciones meteorológicas, dadas las mejoras en la reducción de los daños patrimoniales y en el coste en vidas humanas que se derivarían de la mejora de la precisión de intensidades y localización de las precipitaciones, pueden y deben hacerse mejoras en dotación presupuestaria y de medios humanos y tecnológicos en el organismo, promoviendo la incorporación de las experiencias ya existentes del uso de la inteligencia artificial generativa a la evolución histórica de los fenómenos extremos en España, para ampliar la previsión en plazos (mayores de tres días) y la capacidad de precisar en mayor medida la localización de futuros potenciales fenómenos extraordinarios.
PREVENCIÓN Y RECOMENDACIONES HIDROLÓGICAS.
Para prevenir los efectos catastróficos de las inundaciones, la predicción meteorológica debe venir acompañada de información sobre los que sucede en los distintos tipos de cauces, en las costas y en los embalses potencialmente afectados. Para prever inundaciones se integran las previsiones meteorológicas con las hidrológicas, lo que exige una estrecha colaboración entre la información de los organismos meteorológicos e hidrológicos, las administraciones territoriales y Protección Civil.
Además, en el caso de cuencas reducidas con pendientes elevadas y escorrentías rápidas, muy frecuentes en España y sucede, específicamente, en muchos barrancos y afluentes del Júcar y Turia en la Comunidad Valenciana, es esencial disponer de un sistema de información pluviométrica e hidrológica que permita observar con detalle los procesos para que el seguimiento que corresponde a Protección Civil le permita tomar de forma rápida y anticipadamente las medidas pertinentes, ya que en estos casos, los volúmenes generados, la altura de la lámina de agua y su velocidad (que son los factores fundamentales asociados al riesgo) aumentan muy rápidamente, reduciendo el tiempo para que las autoridades locales y la población y sociedad civil, en su conjunto, tomen las medidas de autoprotección más adecuadas. Lo que exige, igualmente, que la información que se proporcione a las autoridades locales y a la sociedad civil sea la adecuada, en tiempo y forma, para minimizar el número de víctimas mortales y la magnitud de los daños, ya que la población tiene un tiempo escaso para llegar a un lugar seguro o para adoptar las medidas de autoprotección precisas a cada situación.
Respecto a la información relativa a la pluviometría, el nivel y volumen de embalses, y el nivel y caudal de los ríos y cauces de su competencia, son las Confederaciones Hidrográficas (CH) las que registran y comunican en tiempo real los datos correspondientes. Para ello disponen del Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH)[8] para toda la demarcación hidrográfica, consistente en una red de recogida y tratamiento de datos de los niveles y caudales circulantes por los principales ríos y afluentes, el nivel y volumen embalsado en las presas, el caudal desaguado por los aliviaderos, válvulas y compuertas de las mismas, la precipitación en numerosos puntos y los caudales detraídos por los principales usos del agua en cuenca.
En ese sentido, el SAIH del Júcar proporciona datos cada 5 minutos disponibles en tiempo real en la web, pero tiene un número muy reducido de puntos de control, correspondiendo a la Generalitat el establecimiento de puntos de control pluviométricos e hidrológicos manuales adicionales que permitan la toma de datos sobre precipitaciones o niveles en los cauces que no cuentan con medidores automáticos. Adicionalmente, la señalada Circular 2024 de la Generalitat (Pág. 6) recuerda que “Materializada la lluvia o las crecidas en la cuenca hidrográfica, los Ayuntamientos deberán intensificar la vigilancia en los cauces de ríos, ramblas, barrancos, torrenteras, etc. intercambiando información con los Ayuntamientos de su cuenca y con el Centro de Control de Emergencias (Teléfono 24 horas: 1·1·2).
Lamentablemente, la evidente insuficiencia de medidores en la amplia variedad de barrancos, ramblas y tramos de cabecera de montaña de los ríos que incidieron en la grave magnitud de la inundación, y la orografía abrupta y con fuertes pendientes para los cauces, unidas a las excepcionales precipitaciones en cabecera de los barrancos[9], se convirtieron rápidamente en avenidas de intensidad y velocidad (en tramos superando los 15 km/hora) que redujeron el tiempo de reacción en las áreas inundables de los barrancos de fondo plano que caracterizan la zona de afección de la DANA del 29 de octubre. De hecho, como señala AEMET, ha sido el episodio más adverso en los últimos 40 años, superando a los acontecidos en 2019, 1987 y 1982 en la Comunidad Valenciana, con precipitaciones que superan sus periodos de retorno de los 1.000 años.
Dada la magnitud de los efectos derivados de la DANA del 29 de octubre de 2024 y su posible reiteración en distintos ámbitos españoles y, particularmente en el litoral mediterráneo[10], es imprescindible una red más tupida de sensores automáticos incorporados a la red SAIH en cabecera de los cauces con capacidad de aportar caudales significativos a las zonas inundables, conjuntamente con una modelización hidrológica e hidráulica que, teniendo en cuenta lo acaecido en cuanto a intensidad, duración y distribución espacial pluviométrica, las características geográficas del territorio (modelo digital del terreno actualizado en cuanto a obstáculos y edificaciones) y los caudales registrados o estimados en los distintos afectados por la inundación, permita establecer un Sistema de Alerta Tempana que posibilite anticipar los potenciales niveles de riesgo en las distintas zonas inundables ante las previsiones pluviométricas disponibles de la AEMET.
Conviene señalar que, con las adecuadas incorporaciones de personal técnico y presupuestarias (de coste siempre muy por debajo de los más de 20.000 millones de euros en que finalmente se pueden estimar los daños asociados a la DANA de 29 de octubre de 2024 y del coste inasumible de las muertes registradas) es factible disponer de un Gemelo digital de las cuencas de alto riesgo, que asociadas a una plataforma inteligente, vaya avanzando en el tiempo en la definición cada vez más precisa de las localizaciones en riesgo y del nivel de alerta correspondiente a establecer por parte de Protección Civil y de la información recomendable, en cada caso, a la población civil afectada. Sistema que, complementariamente podría colaborar en la contradictoria situación del litoral mediterráneo en el que se pasa de situaciones de sequía grave a inundaciones catastróficas ayudando a gestionar situaciones en las que, por ejemplo, en el caso de la DANA del 29 de octubre de 2024, el bajo nivel de los embalses en la cuenca del Júcar ayudó a mejorar la laminación de la avenida evitando desastres de mayor magnitud. En todo caso, en situaciones de emergencia por situar AEMET avisos de color naranja o rojo sobre la Demarcación Hidrográfica, el SAIH y el imprescindible Sistema de Alerta Temprana deben funcionar de manera continuada las 24 horas del día mientras esa situación persista, fijando claramente hasta donde llega la responsabilidad de los técnicos al frente de una emergencia, a fin de dejarles a salvo de posibles denuncias interesadas.
EJECUCIÓN Y GESTIÓN DEL PLAN DE GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN (PGRI) DEL JÚCAR, APROBADO EN 2023[11].
Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRIs) aprobados para las demarcaciones hidrográficas se basan en la delimitación previa de las Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs), establecidas para cada demarcación hidrográfica (que ya hemos señalado deben ser reevaluadas tras la DANA de 29 de octubre de 2024) y tienen como objetivo lograr una actuación coordinada de todas las administraciones públicas (cada una en el ámbito de sus competencias) y de la sociedad en su conjunto para disminuir los riesgos de inundación y sus consecuencias, “bajo los principios de solidaridad, coordinación y cooperación interadministrativa, y respeto al medio ambiente”.
En el Capítulo 12 del PGRI del Júcar (Programas de medidas para el segundo ciclo. Págs. 164 a 195) y en el Anejo 2 (Descripción del programa de Medidas.) se recoge la tipología de Medidas previstas y sus características fundamentales respecto al logro de los Objetivos buscados, clasificándolas dentro de los grupos de Prevención, Protección, Preparación y Recuperación. Medidas de las que, en este apartado incluiremos las referidas a las relacionadas con la gestión sostenible del territorio y las intervenciones asociadas al desarrollo de proyectos de intervención concretos.
Mejora territorial de la resiliencia y vulnerabilidad al riesgo potenciando, en paralelo, el estado de las masas de agua y la conservación de la biodiversidad.
Para mitigar el efecto de lluvias torrenciales e inundaciones hace falta gestionar el territorio y los cauces antes de que lleguen a entornos urbanizados o edificados donde las consecuencias de las mismas se ven fuertemente agravadas.
En ese sentido hay que destacar el papel actualmente conferido en la gestión de las zonas inundables al sistema territorial de la Infraestructura Verde, favoreciendo la producción de los servicios ambientales, así como la conservación y mejora de los paisajes naturales y culturales en torno al agua. Gestión que implica, por un lado, reforestar las cuencas y restaurar ecosistemas, y, por otro, recuperar la funcionalidad natural de las riberas de los ríos y de sus llanuras de inundación naturales, a fin de laminar las avenidas, reduciendo la erosión y el arrastre de sólidos provenientes de colinas, montañas y laderas por los cauces.
En ese sentido, el PGRI del Júcar incorpora ese papel de las Infraestructuras verdes y de otras soluciones basadas en la naturaleza (SbN), también recogidas en los distintos Planes Específicos sobre Infraestructura Verde desarrollados –aunque no aprobados definitivamente en su totalidad- para el conjunto del Estado español y sobre varias Comunidades Autónomas, incluida la Comunidad Valenciana. Medidas de significada relevancia y eficiencia conjunta para el logro simultáneo de los Objetivos de protección contra las inundaciones y de mejora de la calidad de las masas de agua y de los servicios de los ecosistemas, en línea con lo establecido en las Directrices vigentes (Directiva Marco del Agua, Directiva Hábitats, Directiva Inundaciones) de obligado cumplimiento, de la UE.
a señalábamos en un artículo anterior como Medidas de retención natural de agua (NWRM, Natural Water Retention Measures) entre las que se encuentran la restauración fluvial y la restauración hidrológico-agroforestal de cuencas, son medidas eficientes dirigidas a reducir el riesgo de las inundaciones a través de la disminución de la peligrosidad. Se basan en el incremento de la capacidad del sistema para absorber la inundación y laminar la avenida, a través de la recuperación del espacio fluvial, bien con la activación de antiguos brazos del río o del barranco, o con la conexión de estos con llanuras de inundación que eviten la invasión de zonas urbanas o zonas sensibles al riesgo[12]; o a través de la mejora de las condiciones hidromorfológicas que permiten el restablecimiento de los procesos naturales en el ecosistema fluvial facilitando su autorrecuperación. En paralelo, la mejora de la cubierta vegetal con especies autóctonas características de cada zona disminuye el riesgo de inundación y las tasas de erosión[13]; y, acompañadas de prácticas de conservación de suelos para recuperar el equilibrio geomorfológico, mejoran muy sensiblemente el comportamiento ante fenómenos hidrológicos extremos.
Aunque este tipo de actuaciones son objeto de crítica, aduciendo que la presencia de biomasa viva o muerta en las ramblas y en los terrenos que las alimentan de agua, dan lugar a embalsamientos ante retenciones en elementos lineales (puentes u otros obstáculos trasversales sin capacidad de desagüe) cuyo desplome da lugar a efectos ola de indiscutibles efectos desastrosos, lo cierto es que aunque la afirmación es válida para los elementos arrastrados desde fuera del dominio público hidráulico a estos, lo que indudablemente exige la retirada de estos elementos[14], no lo es -y es un error hidrológico y ecológico grave- extraer la vegetación autóctona o el bosque de ribera (chopo, taray, aliso, fresno, etc.) que rodea a los ríos, que está adaptada a las crecidas del mismo, porque es flexible y robusta a la vez, y una de sus funciones naturales es frenar la velocidad de las avenidas.
En este marco, pese a la crítica infundada y basada en el desconocimiento que se realiza desde distintos ámbitos profesionales interesados, este tipo de medidas basadas en la naturaleza, adecuadamente estudiadas y aplicadas a cada ámbito concreto fluvial se han demostrado como las más eficientes y eficaces para el logro de los Objetivos conjuntos señalados, contribuyendo tanto a la mejora del estado de las masas de agua y de los servicios de los ecosistemas, como a la reducción del riesgo de inundaciones. Obviamente, malos estudios, diseños o ejecuciones de las actuaciones en cada ámbito concreto, al igual que sucede con las medidas estructurales, pueden generar más problemas que ventajas, lo que no descalifica de forma genérica ni a unas ni a otras.
En todo caso, en las partes altas de las cuencas los caudales son aun relativamente pequeños, y es factible retenerlos, infiltrarlos o derivarlos con facilidad siguiendo las tradicionales actuaciones ligadas a la restauración hidrológico-forestal, sin olvidar que elevadas magnitudes de las precipitaciones pueden poner en riesgo las actuaciones de retención o derivación, como motas o azudes, generando el arrastre de materiales sólidos y la velocidad y magnitud de la crecida. Por ello, la disposición de diques o azudes en los cauces de los pequeños torrentes y barrancos de las cabeceras de las cuencas, de realizarse deben estudiarse asegurando su adecuación a situaciones meteorológicas extremas y la viabilidad financiera y de gestión de su mantenimiento periódico, así como su compatibilidad con el logro del buen estado de las masas de agua y con la conservación de la biodiversidad autóctona. En todo caso, la disposición en las laderas de un bosque denso y bien gestionado, combinado con una correcta reforestación con especies autóctonas, protege de la erosión y disminuye la escorrentía y la velocidad del agua. Y el establecimiento de lagunas temporales acordadas y convenidas con los propietarios de los terrenos afectados, a los que derivar caudales de riesgo, son medidas demostradas de alta eficiencia para paliar los daños de las inundaciones.
En este sentido, hay que valorar los Proyectos de restauración fluvial con consideración específica de medidas para paliar los riesgos de inundación, incluyendo en su caso, la suscripción de convenios con Administraciones públicas, entidades privadas o particulares, que consideren tanto la limpieza y reperfilado del cauce para la restauración de riberas, como el acondicionamiento de llanuras de inundación, el acondicionamiento de los desagües de la red de pluviales y de saneamiento de los municipios y actividades implicadas y la eliminación de obstrucciones críticas para el agravamiento de los efectos de las inundaciones.
Desarrollo de las actuaciones previstas en el PGRI del Júcar (2022-2027).
Adicionalmente a las medidas ya consideradas (medidas de predicción de avenidas o medidas de ordenación territorial y urbanismo) hay que tener en cuenta las medidas de mejora del drenaje de las infraestructuras lineales, y medidas estructurales planteadas incorporadas en el PGRI que, en todo caso, deberán adaptarse a las nuevas circunstancias comentadas tras la experiencia de la DANA del 29 de octubre de 2024.
El PGRI del Júcar, aprobado en 2023, incorpora en su apartado 12.3 (Págs. 169 a 171) las Medidas incluidas en el Plan, y en el apartado 12.5.4 (Pág. 185) se recoge la síntesis de las mismas asociadas a su presupuesto para el total del período, destacando las medidas de protección, bien mediante obras estructurales o bien mediante soluciones basadas en la naturaleza, como la restauración fluvial o las medidas de retención natural de agua, cuyo detalle se recoge en el Anejo 2 del Plan y, en el Anejo 3, lo referente a la Justificación de las Medidas Estructurales.
Aceptando la calidad del Plan tanto en el diagnóstico como en la propuesta de Medidas (que en todo caso deben adaptarse a la nueva situación derivada de la DANA registrada) una evidente primera consideración es lo exiguo del Presupuesto asignado al desarrollo del PGRI del Júcar (menos de 164 millones de euros para su sexenio de vigencia) comparado con la magnitud prevista para los daños generados por la DANA de 29 de octubre de 2024, que ya desbordan los 17.000 millones de euros[15], lo que hace inviable el desarrollo, en un plazo razonable, de las Medidas incorporadas.
Se necesitan ampliaciones significativas en los presupuestos dedicados a la prevención contra inundaciones catastróficas y modificaciones sensibles en las pautas de funcionamiento allí donde la gravedad del riesgo hace que las actuaciones sean más urgentes, no solo en la Demarcación del Júcar, sino en el conjunto de las mismas, ya que en todas existen ámbitos de elevado riesgo de inundación. Actuaciones que deben priorizarse sobre la base de imprescindibles estudios de alternativas que consideren los análisis coste/beneficio, ambientales y sociales que determinen las más eficientes y eficaces para los Objetivos previstos y de obligado cumplimiento recogidos en las Directrices Europeas.
En cada caso, los análisis y evaluaciones deben establecer los niveles de eficiencia y eficacia para disminuir el riesgo de inundaciones de cada medida alternativa, así como su correspondiente nivel de prioridad. No obstante, la última decisión necesariamente ha de ser política, quedando los técnicos, una vez realizado adecuadamente su trabajo, excluidos de la responsabilidad de la misma. Y, a este respecto, no puede olvidarse que las Confederaciones Hidrográficas tienen un papel fundamental en la imprescindible concertación, colaboración y coordinación con las administraciones autonómicas y locales. Concertación y coordinación que recomendaría, como primera medida, devolver el carácter de director general a su Presidente, para viabilizar su capacidad de negociación con el resto de administraciones, y reforzar sensiblemente el área técnica ligada a las actuaciones para prevenir, limitar y gestionar el riesgo de inundaciones, asegurando que la responsabilidad de los técnicos que actúen en el proceso queda radicalmente limitada a su campo de actuación, que su formación es la adecuada en relación a su responsabilidad técnica, y que esta formación va actualizándose acorde con las nuevas incorporaciones exigibles a las nuevas tecnologías (TIC y automatización e informatización de procesos).
Complementariamente hay que evitar que las actuaciones desarrolladas para prevenir las inundaciones y sus efectos, o en particular las presas asociadas a la laminación de avenidas, creen una falsa sensación de seguridad que se utilice como excusa para construir en zonas potencialmente inundables. En segundo lugar, hay que considerar, tanto en su diseño como en su planificación, la posible afección de las inundaciones a infraestructuras críticas ligadas a servicios públicos, y en el caso de las infraestructuras lineales potencialmente afectadas –puentes, carreteras, ferrocarriles– asegurar su funcionalidad para garantizar rutas de evacuación y el acceso de los servicios de emergencia a las potenciales zonas afectadas. En tercer lugar, toda infraestructura o medida de intervención requiere tanto la inversión correspondiente como la asignación de presupuesto y medios para su mantenimiento y gestión (incluida la previsión de la inversión de reposición, en su caso) lo que, en el caso de elementos fundamentales desde la perspectiva de las inundaciones, como las presas y el riesgo de deterioro de las mismas, es particularmente importante, y puede significar una carga relevante en los presupuestos anuales de los organismos implicados, que debe ser adecuadamente considerada para garantizar la ausencia de riesgos derivados de la falta de mantenimiento. En particular, por su riesgo potencial, es urgente considerar los cambios recomendables en las infraestructuras, equipos hidromecánicos y desagües derivados de los nuevos caudales y periodos de retorno que se asocien a la producción de la DANA del 29 de octubre de 2024, adecuando, en su caso, la normativa aplicable a las distintas infraestructuras que incidan sobre áreas inundables que convendría que tuvieran en cuenta en su diseño periodos de retorno de 500 años. Por último, hay que asegurar que las Medidas previstas se desarrollan en el tiempo y plazos planificados, corrigiendo todos aquellos elementos o factores que dificulten su ejecución en tiempo y forma.
MEDIDAS ASOCIADAS A LOS SISTEMAS, ESTRUCTURAS, PROTOCOLOS Y TOMA DE DECISIONES EN PROTECCIÓN CIVIL
Como hemos visto en los artículos anteriores, hay que destacar positivamente en España el desarrollo logrado de la Protección Civil[16] y la estructura diseñada frente al riesgo de inundaciones que, partiendo de la información de las redes de observación desarrolladas y disponibles (meteorológica, hidrológica, autonómica, municipal) establece los distintos niveles de alerta, de acuerdo con los umbrales y los protocolos de comunicación previamente establecidos en relación a los sistemas de aviso inmediato a las autoridades -Red de Alerta Nacional (RAN)- y a la población (ES-Alert).
También hemos analizado el proceso recogido en el citado Plan especial frente el riesgo de inundaciones de la Comunidad Valenciana, que fija la información y las actuaciones a llevar a cabo para las fases de preemergencia, fase de emergencia, fase de vuelta a la normalidad, procedimiento de emergencia en presas, medidas de protección a la población y establecimiento de un catálogo de medios y recursos, a la vez que establece tanto las funciones básicas como el contenido mínimo de los Planes de Actuación Municipal ante este riesgo, y define el marco organizativo general para posibilitar la plena integración de éstos y de los Planes de Emergencia de Presas en el Plan Especial. Por último, conviene señalar que la Comunidad Valenciana dispone de la circular “Prevención de Inundaciones en la Comunidad Valenciana Circular 2024”[17] que recuerda que debe haber planes de actuación y respuesta ante inundaciones que son gestionados por la administración local, las empresas que operan y suministran servicios básicos y los organismos y servicios públicos de intervención y apoyo. Y que no hay que olvidar que hay medidas de autoprotección ciudadana –recogidas en sus páginas 8 a 10- que ayudan a paliar las consecuencias, señalando, incomprensiblemente, que el difundirlas es cosa de todos, cuando la difusión, concienciación y formación al respecto debería ser una de las funciones básicas de la administración para las personas y actividades potencialmente afectadas por las inundaciones.
La estructura y articulación de los mecanismos de Protección Civil considerados en el artículo anterior de esta Sección de Políticas de la Tierra pueden considerase adecuados para los objetivos perseguidos ante el riesgo de inundaciones. Sin embargo, es evidente que los resultados de su aplicación concreta a la DANA del 29 de octubre de 2024 fueron desastrosos, con una cifra de muertos inaceptable, pese a que, desde el punto de vista de las posibilidades de predicción meteorológica el funcionamiento fue correcto para la capacidad de predicción de los medios disponibles en AEMET y en el sistema europeo coordinado con la misma. Sus avisos de riesgo Rojo junto a las noticias sobre las inundaciones en la cuenca del Júcar en Utiel y Catadau por el río Magro, ya antes de las 9h de la mañana, y las noticias sobre desbordamientos del barranco de Chiva y de otros barrancos y ramblas que confluyen en el barranco del Poyo, ya antes de mediodía, junto al aluvión de llamadas al 112, deberían haber sido suficientes para activar la Alerta de Emergencia de Nivel 2 y convocar con carácter urgente al CECOPI. Lo que habría facilitado poner en marcha las medidas de emergencia que ya eran absolutamente imprescindibles, avisando a la población a través de los móviles enviando la correspondiente alerta Es-Alert.
El resultado es que la inadecuada valoración y comunicación de la magnitud potencial del desastre incidió sobre las actividades económicas indebidamente localizadas en áreas con importante riesgo de inundación, sobre centros comerciales y actividades y servicios públicos, que deberían haberse cerrado anunciando públicamente su cierre para evitar personas desplazándose con desconocimiento del riesgo que asumían, y sobre la población residente en las riberas de los cauces desbordados, que son las que necesitan actuaciones más urgentes de autoprotección y de guía pública.
Ante la constatación, según van mostrando los registros mundiales de fenómenos meteorológicos extremos, de que situaciones como la DANA registrada el 29 de octubre de 2024, o de mayor intensidad e incidencia, cada vez es más probable que se vuelvan a repetir en España, es absolutamente necesario valorar qué modificar en el funcionamiento de la Protección Civil para minimizar sus efectos patrimoniales y, sobre todo, evitar la mortalidad de personas.
En ese sentido es imprescindible mejorar la coordinación administrativa ante catástrofes, que sería más adecuado que se estableciese en términos de cooperación y concertación administrativa, dado el reparto de competencias en materias fundamentales para incidir en riesgos como los de inundación y sus consecuencias, obviando la competencia política en aras de la seguridad y bienestar ciudadano. Y ello debe producirse tanto en la prevención del riesgo y la minimización de sus efectos, como en la gestión de la inundación, y en la recuperación de las consecuencias de la misma. Sin embargo, ya hemos señalado en los artículos anteriores cómo esta coordinación y cooperación-colaboración viene sistemáticamente afectada por motivos políticos e, incluso, de celos profesionales entre funcionarios de las distintas administraciones. Hoy en día, sin embargo, se dispone de la posibilidad de automatizar protocolos de funcionamiento en la transmisión de la información básica y en la respuesta asociada que deberían implantarse con la máxima prontitud en las áreas de riesgo y entre todas las instituciones que manejan y recopilan la información y de las que depende la respuesta ante el riesgo, incluida a este respecto la población civil.
Es posible y deseable, a este respecto, que la información de AEMET y de la Confederación Hidrográfica que llevan a definir una situación de preemergencia o de emergencia 1 por parte de los Servicios de Protección Civil de la Comunidad Autónoma[18], o los sucesivos datos que lleven a declarar la situación de Emergencia en sus distintas Situaciones operativas (0, 1 o 2)[19], lleguen directamente también a todas las familias residentes en áreas inundables y a los responsables de las actividades económicas situados en las mismas, adicionalmente a los responsables municipales y a los servicios asociados a emergencias de los mismos. Aunque, obviamente, toda la sociedad civil debe estar al tanto de lo que significan los contenidos de la información que se envía y de su evolución, así como de su relación con las necesidades de actuación por su parte.
Necesidades de actuación que deben responder a la magnitud del riesgo, lo que exige una graduación de las recomendaciones de Protección Civil en función de los niveles de exposición, vulnerabilidad y peligrosidad aplicables a cada localización, incluyendo, para cada nivel del riesgo, recomendaciones ligadas al desalojo de las personas de las zonas de riesgo elevado para su integridad; la suspensión de actividades productivas y de servicios públicos no esenciales para la protección civil, así como de los desplazamientos previstos para los mismos; restricción del paso de vehículos y personas por áreas de riesgo, priorizando las mismas para el uso de vehículos ligados a la protección civil; puesta en alerta de todos los servicios asociados a Protección Civil; y el desarrollo de los planes y programas de acción establecidos por la Comunidad Autónoma y las Corporaciones Locales, incluyendo la solicitud de colaboración ampliada del Gobierno de España.
En todo caso, hasta que el procedimiento y protocolos correspondientes se establezcan, el aviso de nivel naranja de riesgo por parte de AEMET debería ser suficiente para decretar la alerta de preemergencia por las autoridades locales de áreas en riesgo y por parte de Protección Civil. Y, si el nivel de riesgo pasa a rojo, la alerta de emergencia y el aviso Es-Alert matizado y adecuado a cada nivel de riesgo, según la localización correspondiente, debería generalizarse de forma automática a toda la sociedad civil potencialmente afectada.
MEDIDAS DE EDUCACIÓN, INFORMACIÓN, CONCIENCIACIÓN Y FORMACIÓN EN AUTOPROTECCIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL
Con respecto a la disposición de una formación sobre autoprotección adecuada para la población de la Comunidad Valenciana sometida a riesgos de inundación por fenómenos meteorológicos extremos que inciden sobre cauces en los que el tiempo de respuesta es fundamental, hay que partir de que este riesgo es históricamente conocido por las experiencias periódicas de fenómenos de distinta intensidad que vienen afectando a esos territorios. Sin embargo, la percepción y conocimiento que tienen del previsible desastre la población y los agentes sociales y económicos potencialmente afectados no es suficiente ante la magnitud tendencial a la que parecen derivar estos fenómenos y sus consecuencias.
Por ello, una formación adecuada en autoprotección ante las potenciales situaciones de riesgo extremo es fundamental, empezando por los jóvenes en los colegios situados en áreas de riesgo, y siguiendo con la implantación de cursos específicos en asociaciones, residencias y centros municipales, principalmente al final de cada verano, considerándose totalmente insuficiente el que la señalada Circular 2024 recoja como tarea de las Administraciones locales que “Como labor preventiva, hay que hacer llegar a los ciudadanos de las barriadas y urbanizaciones más vulnerables, las circulares con consejos a la población ante el riesgo de inundaciones”[20]. Las Comunidades Autónomas, las Diputaciones, los Municipios y las distintas asociaciones, sindicatos y organizaciones empresariales deben tener un papel coordinado y conjunto en una formación que puede salvar vidas y reducir drásticamente las pérdidas patrimoniales.
Que no existe un funcionamiento adecuado de la información, formación, educación y concienciación en materia de Protección Civil y emergencia de la población se manifestó claramente en las personas que no supieron qué hacer o cómo actuar y autoprotegerse en la inundación del 29 de octubre ante las amenazas a las que se tuvieron que enfrentar. El resultado son los 231 muertos producidos. Cifra que si los afectados hubieran sido avisados con tiempo y contaran con la formación sobre autoprotección adecuada podría haberse reducido muy significativamente.
A la imprescindible información y avisos a trasmitir a la población residente o empleada en áreas de riesgo nos hemos referido anteriormente (así como a la potencial utilización de ES-Alert al respecto) si bien habría que precisar algunos aspectos adicionales sobre los mensajes, empezando porque es imprescindible que cualquier comunicación con la población sea comprensible para su destinatario y creíble en sus contenidos. Por otra parte, hay que diferenciar entre los mensajes de información que sólo avisan a la población de un posible riesgo y los mensajes de alerta, de Protección Civil, que deben enviarse con suficiente antelación para que la población potencialmente afectada tome las medidas que correspondan según la formación recibida y las recomendaciones anexas al mensaje (ya sea confinamiento en altura, evacuación de la zona hacia lugar seguro, u otro tipo de medida). Además, es recomendable que:
- Los mensajes se difundan al momento de la disposición de la información, asegurando que son comprensibles para sus destinatarios en función de sus características (con especial adaptación a las personas vulnerables y a las de mayor edad, ya que hay que tener en cuenta que más de la mitad de las personas que han fallecido superaban los 70 años de edad) y del riesgo de inundación y de la fase correspondiente en que su residencia o trabajo se encuentre.
- Cada mensaje debe incluir cuando se enviará el siguiente y mantener las actualizaciones en tiempo real de todos los aspectos que puedan afectar al destinatario y qué acciones debe estar preparado para tomar o debe tomar ya, emitiéndose con la antelación suficiente para facilitar que dichas acciones puedan adoptarse de forma segura.
- Debe comunicarse la fiabilidad o incertidumbre de cada información para no sembrar dudas sobre la utilidad de las recomendaciones asociadas. Esta fiabilidad debe ser máxima ante fenómenos extremos que exijan medidas de fuertes consecuencias económicas y sociales para evitar su desautorización futura. Los fenómenos de inundación potencialmente catastróficos, aunque tiendan a ser cada vez más frecuentes, son excepcionales y también deben serlo los avisos y comunicación con la población potencialmente afectada para evitar que una frecuencia inadecuada de los mismos termine en reducir la respuesta del receptor.
Por último, todos los mensajes o alertas deben llegar personalizadas, según el nivel de riesgo de la residencia o trabajo de las personas, a través de los móviles, utilizando complementariamente los medios de comunicación, las redes sociales o la propia comunicación municipal por altavoces fijos o en vehículos de la policía local. Y, dada la diversidad de la información y de los mensajes o alertas a desarrollar y la tipología de sus destinatarios, sería muy positivo la creación de una biblioteca protocolizada y automatizada para el envío de mensajes, información y avisos. Hecho en el que parece ya se ha avanzado en los organismos de Protección Civil en colaboración con la Universidad de Alicante.
Aspectos complementarios imprescindibles son que la planificación urbana y la información municipal en áreas inundables incorpore las rutas de evacuación, incluyendo éstas y los protocolos de evacuación en los procesos de formación para personas residentes en áreas inundables, realizando simulacros periódicos, preferentemente en septiembre, en escuelas, centros de trabajo, centros comerciales o lugares públicos (cines, teatros, etc.). Adicionalmente, todos los ayuntamientos, en coordinación con la Comunidad Autónoma y el Gobierno, deben tener medidas previstas, a ir aplicando en función de la evolución del riesgo, para evitar las consecuencias asociadas a los efectos de embalsamiento y de los daños y fallecidos asociados al parque automovilístico. Así, debe estar definido en el planeamiento y en los protocolos de evacuación el viario del que hay que evacuar los vehículos –principalmente los pesados- al llegar a un cierto nivel de emergencia (sería conveniente aplicarlo ante una situación de riesgo Rojo de las previsiones de AEMET) para cada nivel de riesgo del viario correspondiente. Igualmente se deben definir las rutas de evacuación de vehículos hacia áreas de aparcamiento seguro antes de que se prohíba su circulación y aparcamiento y establecer los viarios con circulación prohibida, salvo para los servicios de emergencia. Información que, adicionalmente debe estar incorporada en la señalización vertical del viario y, preferentemente, con la dotación de centros de control, en paneles informativos digitales que puedan ir actualizando la misma según el nivel de riesgo y trasmitiendo la información preventivamente a los vehículos con acceso digital a la misma.
MEDIDAS COMPLEMENTARIAS EN EL CAMPO DE LOS SEGUROS Y DEL REGISTRO DE PROPIEDADES PARA INTERNALIZAR LOS EFECTOS POTENCIALES DE LOS RIESGOS DE INUNDACIÓN
La situación óptima para minimizar la mortalidad y daños patrimoniales asociados a las inundaciones cuya producción es imposible de evitar y cuya intensidad y frecuencia parecen van a seguir yendo en ascenso, es la de minimizar la exposición y la vulnerabilidad ante la misma, que sería máxima si no existieran urbanizaciones ni edificaciones en áreas inundables de alto o medio riesgo y las que existieran en zonas de riesgo bajo para las que tienen un período de retorno superior a los 500 años tuvieran un diseño y características estrictamente adaptadas a la minimización de los efectos asociados a este nivel de riesgo. Por ello es evidente que medidas que colaboren en el traslado de edificios y actividades desde áreas inundables de medio o alto riesgo hacia territorios que no lo tengan, la adecuación de los edificios en zonas de riesgo bajo para minimizar los efectos potenciales de las actuaciones y la internalización de los costes de gestión y mantenimiento de las infraestructuras asociadas a la reducción del riesgo en los municipios y edificaciones correspondientes (corrigendo la no imputación de las funciones de laminación de presas) serían medidas que ayudarían a la racionalización progresiva de las respuestas ante situaciones potencialmente más catastróficas.
En este sentido hay que recordar que el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH)[21] establece que el promotor de actuaciones en Zona de Flujo Preferente o en Zona Inundable deberá suscribir una declaración responsable, a presentar ante la Administración hidráulica, en la que exprese claramente que conoce y asume el riesgo existente y las medidas de protección civil aplicables al caso, comprometiéndose a trasladar esa información a los posibles afectados.
Un paso muy recomendable en esta línea de garantizar la seguridad a terceros sería la obligación de incorporar en el registro de la propiedad y en las escrituras de compra-venta que se fueran efectuando la situación de la propiedad en áreas inundables con el nivel de riesgo correspondiente. Obligación que podría ir en paralelo al establecimiento de una prima de riesgo adicional a ingresar por parte del Consorcio de Compensación de Seguros, modulada a partir de los costes medios registrados por fenómenos meteorológicos extraordinarios en cada zona inundable.
Previamente, cada edificación y terreno debería dotarse, catastralmente, de una etiqueta que incorpore el riesgo asociado a las misma en función de los diferentes periodos de retorno. Información que debería ser básica, adicionalmente, para cumplir con las necesidades de información, formación y capacitación para la autoprotección recogida en el apartado anterior.
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[1] Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres UNDRR (2015) https://www.unisdr.org/files/43291_spanishsendaiframeworkfordisasterri.pdf-
[2] La revisión del PATRICOVA permitió desarrollar una cartografía de peligrosidad de inundación a escala 1:25.000, que ampliaban la superficie inundable cartografiada inicialmente por el MITECO, llegando a una envolvente conjunta de 306.210 ha para el conjunto de la Comunidad Valenciana. Superficie que en caso de las ARPSIs afectadas más significativamente por la DANA del 29 de octubre de 2024, ha sido ampliamente superada, afectando a más de 25.800 ha solamente entre l’Horta Sud y Valencia, con términos municipales como Sedaví, Alfafar, Benetússer, Llocnou de la Corona, Massanassa, Paiporta o Beniparrell, prácticamente inundados en su totalidad.
[3] Con la aprobación del Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre, que modificó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), todas las comunidades autónomas deberían haber adecuado sus legislaciones en materia de ordenación del territorio y urbanismo a los nuevos preceptos en materia de inundaciones, modificando y adaptando el planeamiento territorial y municipal que tuviera previsto futuros desarrollos urbanísticos en zonas inundables o zonas de flujo preferente. A ese respecto es pertinente la consideración de la Guía técnica de apoyo a la aplicación del Reglamento del dominio público hidráulico en las limitaciones a los usos del suelo en las zonas inundables de origen fluvial: https://www.miteco.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/guia-tecnica-rdph- usos-suelo-zonas-inundables_tcm30-425866.pdf.
[4] Plan especial ante el riesgo de inundaciones en la Comunitat Valenciana. Decreto 81/2010, de 7 de mayo, del Consell, por el que aprueba el Plan Especial ante el Riesgo de Inundaciones en la Comunitat Valenciana, actualizado a fecha 1/09/2020. https://www.112cv.gva.es/es/inundaciones1
[5] Es fundamental tener en cuenta que cada vez que se edifica en suelo inundable se incrementa marginalmente tanto la altura como la velocidad de la crecida, al igual que cada vez que se pavimenta un suelo rústico por calles o carreteras se incrementa la escorrentía y la velocidad de la crecida.
[6] https://www.miteco.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/usos-del-suelo-en-zonas-inundables.html
[7] https://www.boe.es/buscar/pdf/2001/BOE-A-2001-14276-consolidado.pdf
[8] Hay que señalar que la Confederación Hidrográfica del Júcar fue la primera Confederación en implantar el SIAH, en 1983, en España.
[9] AEMET. https://repositorio.aemet.es/bitstream/20.500.11765/16360/1/informe_episodio_dana_29_oct_2024_.pdf
[10] Aunque no todas las DANA resultan en fenómenos extremos, su potencial para crear desastres es creciente, especialmente cuando interactúan con temperaturas cada vez más elevadas en la superficie terrestre y marítima, claramente percibibles en un litoral Mediterráneo que está alcanzando records sucesivos de calentamiento. Y no hay que olvidar que a medida que la atmósfera va calentándose la concentración de vapor de agua en la atmósfera aumenta un 7% por cada grado de temperatura, creciendo el volumen de agua precipitable. https://www.aemet.es/es/serviciosclimaticos/vigilancia_clima/resumenes?w=0&datos=1
[11] https://www.miteco.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/planes-gestion-riesgos-inundacion/planes-gestion-riesgos-inundacion-segundo-ciclo.html
[12] Una de las medidas demostradas más eficientes y eficaces en la intervención para reducir el riesgo de inundación es la preparación de zonas de retención de agua en llanuras potenciales de inundación sobre terrenos rurales, concertados con propietarios y Agroseguro, que permiten el almacenamiento de agua en avenidas y su reintegro de forma gradual otra vez al cauce, reduciendo los caudales punta y la velocidad del flujo y, por tanto, los potenciales daños asociados aguas abajo.
[13]Se ha demostrado la eficiencia de la generación de zonas boscosas mediante la plantación de árboles y matorrales autóctonos en las zonas altas, con árboles de diversas edades para permitir el soleamiento del suelo que genere matorrales y hongos que permitan frenar la erosión y la escorrentía al hacer el terreno más permeable.
[14] La mayoría de la biomasa que habría que retirar de los cauces asociada a los efectos de las inundaciones proviene, fundamentalmente, de tres fuentes: de la ausencia de limpieza periódica y de la acumulación de vegetación y matorral de los montes o por la falta de un mantenimiento adecuado de los cortafuegos, procesos asociados a la ausencia de una explotación forestal inexistente o adecuada y a la ausencia de ganado que limpie los territorios; de los residuos abandonados de explotaciones agrarias, y de vertederos incontrolados de distintos tipos de basura. También hay que señalar que otro elemento muy negativo en las inundaciones y a erradicar es la caña común, especie exótica e invasora no solo no protegida, sino con ayudas públicas para su erradicación, con muy elevado poder de colonización, con volúmenes de masa muy elevados y sin control natural ante la degradación de los bosques de ribera autóctonos.
[15] En ese sentido hay que recordar que las Cortes Valencianas aprobaron una proposición no de ley en la que instan al Gobierno de España a que acometa obras de urgencia ya recogidas en el citado PGRI del Júcar, actuando en el barranco del Poyo, en el río Magro, en las presas de Vila-marxant, Montesa y Marquesado, y refuercen el canal Júcar-Turia para adaptarlas al nuevo riesgo de inundación, con unos costes totales que estiman por encima de los 2.000 millones de euros.
[16] Regulación y evolución histórica muy positiva desde la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (https://www.boe.es/boe/dias/2015/07/10/pdfs/BOE-A-2015-7730.pdf), tanto para el conjunto del Estado como para las comunidades autónomas, cuyo último elemento es el Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2023-14679
[17] Prevención de Inundaciones en la Comunidad Valenciana Circular 2024 https://www.newtral.es/wp-content/uploads/2024/11/cf707e98-afb0-4be1-8f6e-697a268ec4f4.pdf?x95607
[18] Conviene recordar que la preemergencia es la fase que, por evolución desfavorable, puede dar lugar a una situación de emergencia y que el objeto de esta situación es alertar a las autoridades y servicios implicados, así como informar a la población potencialmente afectada. La preemergencia comienza o bien por la predicción de un fenómeno peligroso por parte de la Agencia Estatal de Meteorología o bien por la declaración del escenario de emergencia 1 previsto en los Planes de Emergencia de Presas/Balsas.
[19] El Plan Especial de Inundaciones de la Comunidad Valenciana recoge un primer apartado con la Clasificación de las Emergencias, señalando (Pág. 48) que esta fase se inicia cuando, del análisis de los parámetros meteorológicos e hidrológicos, se concluya que la inundación es inminente o cuando ésta ya haya comenzado. La emergencia se prolongará hasta que se hayan tomado todas las medidas necesarias de protección de personas y bienes. Las situaciones de emergencia se establecen en función de la gravedad, de la extensión territorial y de los recursos necesarios para el control de la emergencia, pudiendo llegar hasta la Situación 2, en la que se han producido inundaciones que superan la capacidad de atención de los medios y recursos locales o, aún sin producirse esta última circunstancia, los datos pluviométricos e hidrológicos y las predicciones meteorológicas permiten prever una extensión o agravamiento.
[20] La Circular 2024 de la Agencia de Seguridad y Emergencias de la Generalitat Valenciana, en sus páginas 8 a 10, recoge las Principales medidas de autoprotección frente a las inundaciones y en caso de tormentas. https://www.newtral.es/wp-content/uploads/2024/11/cf707e98-afb0-4be1-8f6e-697a268ec4f4.pdf?x95607
[21] Artículos 9, 9 bis, 9 ter, 9 quáter, 14 y 14 bis. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-10638
