El estado de la vivienda resultante de la crisis financiero-especulativa.
Hemos señalado que el derecho a una vivienda en condiciones adecuadas es un derecho básico ciudadano, además de uno de los elementos fundamentales del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) número 11[1], que viene recogido explícitamente en el artículo 47[2] de la Constitución Española en vigor, sobre el que el Gobierno de coalición ha establecido una de sus prioridades legislativas para esta legislatura que acaba en 2023, “convirtiendo de forma efectiva a la vivienda en el quinto pilar del Estado de Bienestar”.
En el artículo anterior hemos visto cómo, en España, se registró una década (1998-2007) de explosiva expansión de la producción inmobiliaria, con una inversión en vivienda que llegó a representar, en 2007, un 9% del PIB, lo que generó un stock de capital inmobiliario artificialmente sobrevalorado por efecto de una especulación que propició una espiral de aumento de los precios de la vivienda que incrementó ampliamente el esfuerzo que debían hacer las familias para adquirir una vivienda, y contribuyo a su creciente endeudamiento hipotecario.
El ajuste del sector se inicia en 2006, año en el que, tal y como apreciamos en el Cuadro siguiente, se produce el cenit del crecimiento interanual histórico del parque de viviendas, del número de estas iniciadas y del número de las terminadas, con cifras que superan a las acumuladas por la mitad de la eurozona para el mismo año. El ajuste se ve acelerado en 2007, tras producirse el máximo de transacciones de vivienda nueva y el máximo del precio por m2 de las mismas, así como de la relación media entre su precio y la renta bruta por hogar. En 2008 se llega a un máximo en las dificultades de acceso a la vivienda, incluso con ayudas, en el número de viviendas protegidas terminadas y en su precio por metro cuadrado. Y, en 2009, se alcanza el máximo del stock de viviendas nuevas sin vender: 688.044 viviendas, el 2,69% de las viviendas nuevas.
Básicamente, los valores máximos del período 2006-2011, hasta el fin del Gobierno socialista en 2011, se destacan (en negrilla y sombreados) en el Cuadro siguiente, que define perfectamente la trayectoria asociada a la crisis para las variables consideradas.
Del proceso señalado nos interesa destacar sus causas, para prevenir posibles reiteraciones de errores, y sus consecuencias socioeconómicas, ambientales y territoriales. Y, entre las primeras, cabe señalar el mantenimiento de una estructura y regulación de un sector, capital para satisfacer uno de los derechos básicos de las personas, a una demanda creciente, derivada: del ritmo de creación de hogares asociado a la progresiva reducción de su tamaño medio; del fuerte aumento de la población en el período 2000-2008, motivado fundamentalmente por un saldo migratorio neto muy positivo; de una evolución favorable a la financiación de la demanda, tras la adopción del euro, por unos tipos de interés reducidos, basados en una dinámica muy positiva del Euribor en ese mismo período; del incremento de las facilidades de acceso al mercado hipotecario en condiciones de financiación excesivamente permisivas, siguiendo las perniciosas prácticas generadas en EEUU y en los propios países de la UE; y en una política fiscal favorecedora de la compra de vivienda frente al alquiler, o frente a la adquisición de otros activos por parte de las familias.
Adicionalmente, hay que resaltar que los Planes de Vivienda y su incidencia en la financiación de viviendas protegidas (VPO) resultó insuficiente y netamente fallida para resolver al problema de acceso a la vivienda de las familias con menores recursos. De hecho, aunque el porcentaje de las VPO terminadas sobre el total de viviendas terminadas cada año se venía situando en el entorno del 9 al 11%, lo cierto es que la filosofía de apoyo a la construcción (oferta) y la generalización del fraude en la adquisición y uso de la VPO por parte de demandantes no exentos de recursos para acudir al mercado libre, con objetivos centrados en su uso como segunda residencia o para alquiler, desvirtuaron en gran parte los objetivos asociados a este tipo de promociones.
En ese sentido hay que destacar que la gestión territorial de las viviendas protegidas no se puede decir que se dirigiera a satisfacer el derecho a una vivienda digna -recogido en nuestra Constitución- sino que estas políticas se habían centrado, fundamentalmente, en incentivar y dinamizar el sector promotor e inmobiliario para favorecer el empleo en el mismo, dada la fuerte dependencia que el conjunto de la economía española y el ingreso de las administraciones locales tenían del mismo. Se minimizaron los compromisos y obligaciones de la gestión pública de viviendas para alquiler a las familias con menores niveles de renta, siempre complejos, de difícil instrumentalización y con una herencia de la etapa pre-democrática caracterizada por el fuerte deterioro acumulado en el alquiler de viviendas públicas y sociales. Lo que llevó a la privatización de estas viviendas a precios irrisorios en la mayoría de los casos para solventar las graves dificultades reales heredadas de la gestión de ese parque público.
Otra causa fundamental que hay que destacar fue el factor financiero-especulativo de muchas de las compras inmobiliarias (muchas de ellas comprometidas mucho antes de que la vivienda estuviera finalizada) ante las expectativas de una revalorización sin freno de la vivienda, olvidando la existencia histórica de ciclos correctores periódicos de sus precios: los dos anteriores, en España, de 1979-1986 y 1992-1996. Sólo así se entiende el stock de casi 700.000 viviendas sin vender, alcanzado en 2009, resultado de la atracción de una inversión privada inmobiliaria-especulativa que generó una burbuja desmesurada y multiplicó los efectos, en España, de una crisis financiero-especulativa mundial, en cuyo origen están, entre otros aspectos, la especulación inmobiliaria y el proceso de creación de derivados financieros sobrevalorados, asociados a las “hipotecas basura” norteamericanas.
Como consecuencia, la riqueza de los hogares españoles se materializó fundamentalmente en activos inmobiliarios, como resultado de una política de vivienda que, directa e indirectamente, ha venido conduciendo a este fin. Se impulsó la inversión del ahorro de la clase media española a través de la residencia en una vivienda en propiedad, con un parque también dedicado en gran parte a la segunda residencia vacacional/turística, al propietario/rentista o a la especulación inmobiliaria[3].
La continua alza en los precios de la vivienda produjo la reversión parcial de la dinámica histórica de disminución de los hogares que residían en vivienda de alquiler u otras formas distintas a la propiedad (51% de los hogares según el censo de 1950). Las políticas para potenciar la vivienda en propiedad llevaron a que, a inicios de siglo (censo de 2001) esa cifra se hubiera reducido a casi la tercera parte (9,6% en alquiler más 5,9% en diversas formas de cesión), que, con altibajos en el período, llegarían a situarse en el entorno del 21,1% en el censo de 2011 (14,9% en alquiler y 5,5% en diversas formas de cesión), sin que pudieran haberse considerado un éxito las diversas políticas llevadas a cabo para potenciar un alquiler accesible y atractivo frente a la propiedad. Comparativamente, el 29% de la población europea y el 33% de la de la Eurozona vivía en casas de alquiler en esas fechas.
Todos estos factores ayudaron a crear una burbuja asociada a la subida de los precios del suelo, de la edificación y de la vivienda, por fuertes procesos de especulación sobre estos activos, que retroalimentaban nuevas subidas de precios con los beneficios de las trasmisiones asociadas a la creciente burbuja.
Al frenarse el alza de precios en 2007 y comenzar su reducción por unas expectativas de riesgo acrecentadas ante los sucesos que se van produciendo en EEUU, y por el alto nivel de activos inmobiliarios en cartera no vendidos, los promotores, inversores especulativos e instituciones financieras entraron en pérdidas, se cuestionó la viabilidad de muchas de las empresas y promociones implicadas, y estas entraron en crisis, en concurso de acreedores o en quiebra directa, dejando altas cifras de morosidad a las instituciones financieras involucradas.
Según datos del INE (www.ine.es), con una caída del 11,3% para la totalidad de los precios de la vivienda (nueva y de segunda mano) entre el cuarto trimestre de 2007 y el primero de 2010, se produce una devaluación de los activos inmobiliarios del 16%, entre junio de 2007 y junio de 2010, que alcanza un máximo del 19,4% para la costa mediterránea y un mínimo del 11,3% en las capitales y grandes ciudades. Al mismo tiempo, se produjeron fuertes efectos negativos amplificados a lo largo de toda la economía: se redujo la capacidad de financiación de hogares y empresas al reducir el valor de su riqueza patrimonial, lo que a su vez se tradujo tanto en una reducción del consumo, como de la inversión en nuevas viviendas y edificios, y de la inversión productiva potencial; se afectó a la solvencia de las entidades financieras (fundamentalmente, pero no solo, Cajas de ahorro) que tenían fuertes volúmenes de préstamos a promotores e hipotecas concedidas en el sector; y se aumentó la morosidad, se redujo la oferta de crédito y se generó una disminución de la producción, del empleo y de la renta que se superpuso a la señalada pérdida de riqueza.
Además, las administraciones públicas[4], cuya dependencia de los ingresos con el sector era muy elevada (ingresos de compra-venta inmobiliaria cercanos a los 75.000 millones/año) pasaron a tener déficits importantes que tuvieron que cubrir acudiendo al sistema financiero, lo que encareció el crédito, dificultó en mayor medida la financiación privada y sometió a la economía a una espiral de recesión y crisis. Dada la magnitud del sector en el conjunto de la economía española, los efectos sobre ésta de la crisis fueron desastrosos.
La colaboración de la regulación urbanística y de la planificación territorial y urbana en la formación de la burbuja especulativa inmobiliaria.
La disponibilidad de una nueva vivienda para su uso es el resultado de un largo proceso público-privado, dependiente de decisiones técnicas, políticas y administrativas que, para la expansión urbana, exige muchos años desde que se inicia la transformación hasta que la vivienda está disponible para su ocupación: desde un mínimo de unos 4 a 11 años, a periodos que pueden llegar a más que duplicar estas cifras.
El proceso exige la disponibilidad de un planeamiento urbanístico acorde con los deseos de transformación, y si existe y no lo es, su revisión o modificación. Disponibilidad enmarcada en la regulación y planificación territorial de cada comunidad autónoma y en las peculiaridades de la normativa urbanística de la misma; y ello, adicionalmente, a los condicionantes correspondientes a la regulación estatal vigente en cada momento del tiempo. Procesos todos ellos con una fuerte carga político/ideológica sobre el papel de la propiedad del suelo y su relación con el interés general y el derecho al territorio y a la ciudad (paisaje, medio ambiente, ecosistemas, naturaleza, referentes culturales, …), como bien muestran las distintas trayectorias, regulaciones y políticas del estado, de distintas comunidades autónomas y de cada ayuntamiento.
De hecho, puede afirmarse que una de las causas principales de la crisis inmobiliario-especulativa del período 2006-2009 en España, viene asociada a los procesos normativos de regulación y transformación de nuestro territorio (y en particular del litoral costero y del entorno de las grandes áreas metropolitanas y RFU) para propiciar burbujas inmobiliarias sin medir sus consecuencias, y para facilitar una apropiación polarizada en manos privadas de las plusvalías generadas. Proceso potenciado de manera extraordinaria por los Gobiernos del partido popular entre 1996 y 2004, y seguido y ampliado por diversas comunidades autónomas y ayuntamientos de distinta ideología, sin medir sus consecuencias previsibles.
A través de la normativa estatal y/o autonómica y de la planificación y gestión urbanística y territorial se produjeron (y se producen) cambios muy importantes, directa e indirectamente, sobre el valor del suelo, o sus expectativas de valor (tanto positivos como negativos) que inciden de manera muy desigual sobre los ciudadanos y sobre los propietarios del mismo. De hecho, aunque la normativa estatal sobre suelo y valoraciones había ido manteniendo una tradición, más o menos homogénea, desde 1956[5], ésta sufrió importantes cambios cualitativos, tanto desde el punto de vista doctrinal -fundamentalmente con la discutida sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo de 1997, (STC 61/1997)- como político, con la posterior a esta sentencia Ley del suelo de 1998 (RDL 6/1998, de 13 de abril), que afectaron de una manera muy importante a las facilidades para la generación de la burbuja inmobiliaria, estableciendo una liberalización en los usos del suelo y la posibilidad de su urbanización salvo si el mismo gozaba de algún tipo de protección.
Tras esta ley, se pudo constatar que no todos los cambios en las leyes terminan teniendo la misma repercusión ni aplicación. Mientras que leyes como la de 1998, que beneficiaba a los promotores y urbanizadores han sido objeto de rápida asunción y aplicación, leyes más garantistas de los derechos y deberes de los ciudadanos, se encuentran ante el hecho incomprensible de que una parte muy sustancial de su contenido pueda ser incumplido sin que exista reacción de la sociedad o de la propia administración general del estado; o que las posibilidades de reacción sean tan lentas e inoperantes que permitan que contenidos de leyes de indudable beneficio para el interés general, se queden como adorno en los estantes de las administraciones competentes y gestoras del planeamiento, gestión y disciplina urbanística y territorial.
En todo caso, pese a esta larga tradición legislativa, las actuaciones desarrolladas no han conseguido avanzar en los principales objetivos que reiteradamente se han marcado estas leyes y, muy en particular, en el de impedir la especulación urbanística y el alza de precios en suelo y vivienda; o en frenar la degradación y destrucción de suelo de gran valor ambiental y paisajístico en los litorales y en las áreas de segunda residencia cercanas a las grandes aglomeraciones urbanas; o evitar el deterioro asociado a un modelo de desarrollo territorial claramente insostenible.
Las principales causas de este fracaso se pueden asociar a los siguientes aspectos:
El primer aspecto fundamental está en la estimación de los precios del suelo, que condicionan e interaccionan con los de la vivienda y las expectativas de los precios de éstas, así como en la regulación de las valoraciones del suelo para la intervención administrativa. Los mercados de suelo y vivienda son mercados teóricamente libres, ya que las compras y ventas de suelo y vivienda en España se negocian libremente en el mercado, salvo en lo que se refiere a las viviendas de promoción pública. Pero, para lo que se denominan áreas tensionadas, en la práctica, son un monopolio en lo que se refiere al suelo urbano representativo (muy pocos solares, edificios o viviendas y con precios fijados de manera casi inalterable o con expectativas de fuerte alza en épocas de burbuja) que tiene la capacidad de expandir, en ondas, los incrementos de precios que pueden establecer desde su absoluto dominio de la escasa oferta. En el resto de ámbitos urbanos y periurbanos tensionados, la oferta de vivienda nueva funciona en régimen de oligopolio o de competencia imperfecta, con sólo un mercado de segunda mano mucho más cercano a un mercado no controlado, pero muy directamente influido en sus ofertas por los precios establecidos en los mercados de vivienda nueva.
Este control del mercado asociado a su carácter de competencia imperfecta, es el que hace compatibles incrementos desmesurados de la oferta de vivienda con alzas de precios generadoras de burbujas inmobiliarias, tal y como se produjo entre 1998 y 2008. Frente a ello, la administración posee la capacidad de incidir con intervenciones expropiatorias basadas en las valoraciones administrativas de suelo y a través de la oferta de viviendas de promoción pública. Estas valoraciones para definir justiprecios expropiatorios siempre han estado asociadas a valores reglados hasta la Ley del suelo de 1998 (RDL 6/1998, de 13 de abril), donde se estableció, no ya solo el conocido “todo urbanizable” después corregido por sentencia del Constitucional, sino que estableció el método residual o el método residual dinámico como criterios de valoración del suelo, lo que llevaba a un valor para el suelo ligado a las expectativas privadas del precio del producto edificado al final del proceso.
Esta valoración, junto a la regulación de la liberación de la valoración del patrimonio inmobiliario en los balances de las empresas (parcialmente corregido también con posterioridad), asentaron las bases de la creación de la burbuja registrada. Efectivamente, el valor residual del suelo parte del precio al que previsiblemente se podrá vender la vivienda cuando se haya terminado y obtenido la licencia de habitabilidad (entre 4 y 11 años desde que se inicia la operación urbanística) asignando al suelo el valor actualizado del precio de la vivienda menos los costes de adquisición del suelo y los costes de urbanización, edificación, promoción, etc. que se producen en el proceso.
Obviamente, inflar los valores futuros a los que se podrá vender la vivienda (proceso inherente a la especulación inmobiliaria) da lugar a fuertes valores residuales para el suelo que, a su vez, tienden a confirmar y condicionar los supuestos fuertes valores futuros para la vivienda. En paralelo, el suelo rústico que el promotor iba adquiriendo, tras su reclasificación, podía fácilmente valorarse por este método residual a varias veces su valor de adquisición, según sean los supuestos sobre el precio futuro de la vivienda; e hipotecarse por este valor por parte de la correspondiente entidad financiera. Parte de esa hipoteca sirvió para iniciar la promoción hasta que los cobros a los compradores permitían su consideración como beneficio y su apropiación como plusvalía neta del promotor. La generalización de la venta sobre plano, con una señal inicial del comprador, facilitó procesos especulativos intermedios, que dejaron atrapados, después de 2006, a muchos compradores en aquellos casos en que no llegó a haber inicio de la urbanización o edificación.
Hay que la Secretaría de Estado de Vivienda (2011)[6] “Capitales&Ciudades+100”, señalaba que el planeamiento urbanístico vigente en las 79 capitales de provincias y ciudades mayores de 100.000 habitantes (que cubrían del orden del 4% de la superficie de España, acogían del orden del 42% de la población española y habían incrementado, entre 1987 y 2006, su superficie “artificializada” en un 44%) presentaban un suelo urbanizable más el urbano no consolidado, que representaba una superficie para ser edificada del orden del 82% adicional al del suelo urbano ya consolidado. Es decir, el planeamiento urbanístico vigente en 2006 permitía un incremento de la ciudad histórica que, en media, superaba el 80% para este conjunto de municipios. Lo que permitiría edificar cerca de 390 millones de metros cuadrados de techo, con una potencialidad de cerca de 1,9 millones de viviendas adicionales al parque y stock de viviendas nuevas sin vender ya existente, recogido en el Cuadro 1.
La segunda causa, muy ligada a la primera y la más importante por sus consecuencias, se encuentra en la capacidad legal de reclasificación de terrenos y del incremento del aprovechamiento urbanístico que poseen con competencia exclusiva -art. 25.2 d) de la Ley de Bases del Régimen Local y jurisprudencia del TC- los ayuntamientos por distintas vías, salvo en lo que se refiere a la localización de actividades de interés general regional, para las que las CCAA se han atribuido, en la práctica, capacidad de reclasificación. Sólo las CCAA (salvo en el caso de Ceuta y Melilla, que corresponde a la AGE) a través del establecimiento de su propia normativa urbanística o planeamiento territorial y del control de legalidad del planeamiento que tiene que aprobar definitivamente, o a través de la Evaluación Ambiental Estratégica de planes y programas, pueden desarrollar una cierta vía de control de estos procesos que están en la base de la creación de burbujas inmobiliarias, si es que quieren controlarlos y evitar sus nefastas consecuencias económicas, ambientales y territoriales. En la práctica, desde 1998, la generalización de actuaciones contribuyó al proceso recogido en la causa anterior. En 2007, rara era la empresa inmobiliaria que no había generado un colchón de suelo para su actividad para los próximos ocho o nueve años, y raro era el municipio en las “áreas tensas” que no tenía gran parte de su suelo urbanizable o potencialmente urbanizable bajo opciones de compra, o directamente comprado por especuladores profesionales o por las citadas empresas o promotores[7].
La tercera causa se encuentra en la magnitud de los beneficios que posibilitan estas reclasificaciones, y en el amplio bloque de actuaciones ilegales y, muy en particular, las que se realizaron con licencias urbanísticas ilegalmente concedidas; lo que, entre otros aspectos, permitió la existencia de corrupciones de diverso tipo que afectaron, con demasiada frecuencia, a políticos, técnicos y administrativos ligados a los procesos de transformación urbanística y territorial. Desgraciadamente, además, los mecanismos de corrección de ilegalidades en estos campos están claramente desequilibrados, de manera que son desproporcionadamente reducidas las penas correspondientes a los delitos cometidos, comparadas con la magnitud y grandes beneficios que se asociaron a los mismos. Además, el resultado del delito (edificios ilegales, en muchos casos) no siempre han sido objeto de derribo o de corrección, quedando muchas sentencias incumplidas, desapareciendo el carácter de ejemplaridad que se suponía a las mismas, lo que dió lugar a que los procesos tendieran a repetirse incluso por los propios condenados.[8]
Estas actuaciones colaboraron a la alarma social y al descrédito y baja valoración de los políticos españoles (reiteradamente considerados como tercer motivo de preocupación de los españoles en las encuestas del CIS, normalmente tras el paro y la situación económica del país). El problema es fundamentalmente municipal, aunque la reacción de las Comunidades Autónomas, fiscalía y judicatura ni se ha mostrado ágil ni adecuada para resolver satisfactoria y ejemplarmente el problema[9].
La cuarta causa estuvo muy directamente ligada al modelo elegido para la expansión urbanística y territorial, en el que generalmente primó la plusvalía inmobiliaria que se vio acompañada de una realización sobredimensionada de infraestructuras públicas que la posibilitaran. En particular en las de transporte, esta realización ha estado disociada de criterios de eficacia o eficiencia socioeconómica y territorial, con objetivos centrados en la propia realización de obra pública y en alcanzar unos niveles de dotación de infraestructuras asociados a una continuación indefinida de los procesos urbanizadores, residenciales y supuestamente de demanda industrial potencial, dispersos, al margen de la demanda previsible, muy alejados de criterios de sostenibilidad y muy centrados, en otros casos, en objetivos electoralistas, asociados a una supuesta cohesión territorial mal entendida. El resultado fue un modelo basado en el crecimiento y ocupación de nuevos suelos, que se concretó en la creación de numerosos espacios urbanos en el entorno de las grandes áreas urbanas o espacios turísticos litorales, con distintos grados de ocupación física (por viviendas, infraestructuras o equipamientos) que significaron el abandono de usos productivos tradicionales (agricultura, huerta, artesanía o pequeña industria) ante las expectativas ligadas a los desarrollos urbanísticos (existentes o potenciales). Modelo que ha llevado a un elevado despilfarro de recursos, sobre los que tenemos buen ejemplo en las Autovías Radiales de Madrid, impulsadas desde el Gobierno del partido popular de la época.
La quinta causa estuvo asociada a las insuficientes garantías de información, transparencia y participación pública, y a la falta de garantía de que la información contenida en el Registro de la Propiedad y en las bases catastrales y administrativas sobre el suelo de todas las administraciones públicas, recogieran de forma verídica y actualizada la situación, con todas las posibles cargas, limitaciones o derechos que correspondían a cada terreno, parcela o edificio. Muchas adquisiciones de extranjeros se produjeron sobre edificaciones ilegales, o fuera de ordenación, lo que con posterioridad generó problemas de distinta índole, sobre todo en muchos municipios litorales.
La sexta causa de muchas de las graves agresiones producidas en el territorio estuvo ligada a las ineficiencias de una estructura municipal española y de distribución de competencias urbanísticas que permitía que éstas radicaran en muchos municipios sin medios para una ordenación, gestión y disciplina territorial adecuada (más de mil municipios de los 8.114 entonces existentes tenían menos de cien habitantes y del orden el 60% del total menos de mil habitantes) pero en los que muchos promotores habían iniciado o propiciado fuertes procesos de desarrollo urbanístico (sobre todo en litoral y entorno de las grandes áreas metropolitanas y RFU), cuya bondad, consecuencias, control de legalidad y gestión acorde con los intereses del municipio, difícilmente habían podido ser evaluadas y desarrolladas adecuadamente por la administración municipal. Problemas que se vieron agravados por el hecho de no existir en muchas áreas frágiles y sometidas a fuerte tensión especulativa, instrumentos de ordenación del territorio adecuados que garantizaran una cierta racionalidad en las tomas de decisiones municipales.
Por último, la séptima causa a destacar en este diagnóstico, radicó en la citada falta de ordenación territorial, aunque esta vez referida a los ámbitos urbanos supramunicipales (9% del total de municipios existentes, pero que concentraban más del 66% de la población previsible). Ni estas áreas ni las zonas litorales más tensionadas, también caracterizadas por continuos urbanísticos dispersos supramunicipales, habían tenido –salvo contadas excepciones- adecuados instrumentos de ordenación del territorio que racionalizaran los procesos de expansión urbanística en términos de eficacia y eficiencia económica, energética, territorial y ambiental.
La diversidad territorial de la crisis en la problemática de la vivienda. Principales dinámicas, efectos y consecuencias provinciales.
En el proceso generado en España, con la citada fuerte componente especulativa, la multiplicación del acceso a la segunda residencia y a la propiedad inmobiliaria rentista, se produjeron sensibles diferencias territoriales con diversidad en la magnitud de sus efectos y consecuencias, que es preciso conocer y tener en cuenta para futuras regulaciones potenciales, que no deberían tratar por igual al conjunto del territorio ni a los correspondientes ámbitos de intervención.
Así, en 2007, el mayor parque de viviendas se concentraba en las provincias con más población (Madrid y Barcelona, seguidas de Valencia), aunque existía un alto número de viviendas en el arco mediterráneo y ambos archipiélagos asociadas al turismo y a la segunda residencia en la costa[10]. Como consecuencia, la densidad de viviendas por km², en 2007, caracteriza una España donde casi todas las provincias del interior tienen menos de 25 viviendas/km², y sólo Madrid, Barcelona, Vizcaya, y Alicante superan las 200 viviendas/km², seguidas de Guipúzcoa, Pontevedra, Málaga, Valencia, Baleares y Canarias, que tienen más de 100 viviendas/km². Lo que, tal y como se aprecia en la Figura siguiente, destaca la concentración de la vivienda en las principales áreas metropolitanas/regiones funcionales urbanas y en las zonas de mayor crecimiento turístico.
De este parque de viviendas, en el período 1981-2007, las no principales, como consecuencia del incremento de las viviendas de segunda residencia, de la inversión inmobiliaria especulativa y/o rentista y de la ligada al sector turístico, tuvieron, un incremento superior al de las viviendas principales, fundamentalmente en el arco mediterráneo, desde Cataluña hasta Andalucía (sobre todo Málaga y Alicante), destacando también la segunda residencia y la inversión especulativa y/o rentista en Madrid y Toledo, y en las Canarias, siendo singulares los casos de Guipúzcoa y Vizcaya, con reducción del número de viviendas no principales, porque parte de éstas se transformaron en principales.
Junto a la diversidad en la evolución provincial del Parque de viviendas, que particulariza la problemática territorial del sector, hay que hacer referencia a la diversidad que, en paralelo, se produjo en el precio medio provincial de la vivienda libre y, en particular, en la relación de este precio con respecto a PIB per cápita provincial, como indicador de la dificultad de acceso a la vivienda en propiedad. Los resultados se recogen en la Figura siguiente, para 2006, año en que se inicia el ajuste del sector, que muestra que ya entonces las provincias con mayores dificultades medias de acceso a la vivienda eran, por orden de dificultad: Málaga, Guadalajara, Madrid, Vizcaya, Guipúzcoa, Barcelona, Cádiz, Alicante, Sevilla y Sta. Cruz de Tenerife. En el extremo opuesto, las de menor dificultad relativa eran, en general, provincias con tendencia al despoblamiento de las dos Castillas, Extremadura, Aragón o Galicia. Son nuevamente las provincias que concentran la actividad económica, la población y la dinámica turística, junto a las que van pasando a formar parte de la expansión de las Regiones Funcionales Urbanas (caso de Guadalajara respecto a Madrid) las que presentan una mayor tensión en precios y en dificultades de acceso a la propiedad de la vivienda.
El resultado materializado de la diversidad de situaciones resultantes del proceso financiero-especulativo incentivado para el sector inmobiliario por las medidas puertas en marcha por los Gobiernos del partido popular, desde 1996 a 2004, señalemos cómo los desmesurados incrementos del parque de viviendas junto con los aumentos especulativos de sus precios incidieron en un fuerte incremento de la capitalización asociada a la misma. De hecho, el capital neto real en viviendas (en euros constantes del año 2000) para el conjunto de España más que se duplicó entre 1978 y 2006, destacando el incremento producido, desde 1998, en la última fase expansiva de la burbuja inmobiliaria. Pero, nuevamente, la diferenciación territorial del proceso es manifiesta, según se aprecia en los resultados provinciales, para 2006, que se recogen en la Figura siguiente.
En general podemos señalar que la distribución del capital neto acumulado en viviendas alcanzó pautas similares a las encontradas para el parque de viviendas, si bien con una mayor magnitud relativa en las provincias del litoral mediterráneo, donde el fenómeno turístico y de segunda residencia implicaron un cambio estructural muy significativo. Sólo en Madrid y en el litoral, desde Girona a Málaga, incluyendo las Illes Balears, se supera la media de la proporción que significaba el stock de capital neto en viviendas con respecto al stock total de capital provincial, valor que, como media, para el conjunto de España, se situaba en el entorno del 45%. Aunque, obviamente, las provincias que tenían mayor valor del stock de capital (Madrid y Barcelona) y algunas otras de valor significativo (Vizcaya o Guipúzcoa), eran las que poseían una alta densidad de viviendas por km2; y, aunque estas, en general, presentaron crecimientos en su parque de viviendas inferiores a la media nacional, incrementaron sus precios muy por encima de la media, con lo que subieron muy sustancialmente el peso de su capital inmobiliario en su capital productivo total.
Como última consideración diferencial de los efectos territoriales, señalemos las implicaciones que las expectativas especulativas generaron sobre las distintas áreas urbanas definidas en España a través de los potenciales de edificación creados y/o materializados en las mismas por las trasformaciones urbanísticas aprobadas, tal y como se recoge en la Figura siguiente. Destaquemos que la inmensa mayoría de las mismas quedaron sin materializar hasta 2009.
Como síntesis de la problemática territorial de la vivienda derivada del proceso inmobiliario financiero especulativo considerado, hay que destacar las situaciones diferenciales más graves alcanzadas en las Regiones Funcionales Urbanas (RFU) y áreas metropolitanas y urbanas y en el litoral, destacando las dificultades de acceso a la vivienda en Madrid y Barcelona, así como en el litoral del País Vasco, y en Málaga, Alicante, Cádiz y Sevilla, fundamentalmente. Por otra parte, el principal proceso de transformación y ocupación del suelo por la urbanización, se produjo en las citadas RFU y en todo el litoral español, destacando los archipiélagos y el litoral este, desde Alicante a Girona, junto a Málaga. Segundas residencias, viviendas para alquiler turístico y residencias (primeras o segundas) para jubilados extranjeros van a explicar las dinámicas y tensiones presentes en estos territorios, en los que también fue objeto de denuncia la utilización de la adquisición de viviendas en los mismos para el lavado de dinero negro. En todo caso, lo realmente transformado en vivienda sobre los potenciales inherentes a los planeamientos urbanísticos aprobados fue solo una parte de lo que las desmesuradas expectativas especulativas habían previsto.
Algunas conclusiones de la crisis a no olvidar en las nuevas regulaciones y políticas de suelo y vivienda.
España, se ha convertido en un país donde la vivienda en propiedad constituye la forma de residencia básica de los hogares y es, al mismo tiempo, el elemento fundamental de su riqueza patrimonial. Más de tres cuartas partes de los hogares residían en viviendas en propiedad en 2008, lo que hacía que las diferencias de riqueza entre los hogares fueran sensiblemente menores que en el resto de la UE. Además, para muchos hogares esta vivienda residencial en propiedad constituía su principal y a veces casi único activo patrimonial en el que habían depositado sus ahorros como garantía de futuro.
No obstante, en 2008 se había llegado a un fuerte volumen de inversión en segundas residencias por la clase media (más de la cuarta parte del parque de viviendas existentes eran secundarias) e, incluso, a fuertes inversiones en vivienda de la clase media más acomodada, como activo para su rentabilidad a través del alquiler. Hoy en día, esta situación sigue manteniendo una relevancia muy significativa, y requiere su conocimiento y tratamiento adecuado en el marco de la necesaria garantía del derecho al acceso a una vivienda digna, en propiedad o en alquiler, para todos. Porque la vivienda secundaria o la vivienda turística en alquiler no dejan de interrelacionar en áreas tensas, donde la garantía del acceso a una vivienda está lejos de poder ser satisfecha por el mercado. Adicionalmente, hay que resaltar que los Planes de Vivienda y su incidencia en la financiación de viviendas protegidas (VPO) resultó insuficiente y netamente fallida para resolver al problema de acceso a la vivienda de las familias con menores recursos, tanto por su escasa magnitud respecto a las necesidades a satisfacer, como por la filosofía imperante en su desarrollo, o por la generalización del fraude en la adquisición y uso de la VPO por parte de demandantes no exentos de recursos para acudir al mercado libre, con objetivos a veces centrados en su uso como segunda residencia o para alquiler.
Por otro lado, al margen de las grandes constructoras y promotoras, se había generado un amplio espectro de especuladores de pequeño y mediano tamaño que invertían en suelo, vivienda en proyecto, en construcción, o ya terminada o usada, con la esperanza de futuras revalorizaciones, cuya suerte tras explotar la burbuja fue diversa, como veremos en el próximo artículo. En todo caso, esta es la explicación de la existencia de un stock de casi 700.000 viviendas sin vender, alcanzado en 2009, o de las más de 1,9 millones de viviendas adicionales que permitía el planeamiento urbanístico aprobado hasta 2006, como resultado de la atracción de la inversión privada inmobiliaria-especulativa que confiaba en una revalorización futura del suelo y de la vivienda que le permitía valorar el suelo potencialmente urbanizable a precios crecientes, aplicando el método residual dinámico, aprobado en la ley de 1998.
En todo caso, hay que resaltar que es la capacidad de control del precio en un mercado claramente de competencia imperfecta, como es el del suelo o de la vivienda, la que hizo compatibles incrementos desmesurados de la oferta de vivienda con alzas de precios generadoras de burbujas inmobiliarias, tal y como se produjo entre 1998 y 2008.
Tampoco podemos olvidar que, en el complejo proceso regulatorio y competencial que afecta a estos mercados, se ha podido constatar que no todos los cambios en las leyes terminan teniendo la misma repercusión ni aplicación. Mientras que leyes como la de 1998, que beneficiaba a los promotores y urbanizadores, han sido objeto de rápida asunción y aplicación, leyes más garantistas de los derechos y deberes de los ciudadanos, se han encontrado con que una parte muy sustancial de su contenido pueda ser incumplido sin que exista la reacción necesaria de la sociedad, de la judicatura, o de las propias administraciones; o que dicha reacción sea tan lenta e inoperante que sus consecuencias perduren en el tiempo.
Tras más de treinta años de democracia (1978-2008), la intervención municipal y la gestión autonómica derivada de la consideración como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas del urbanismo, de la ordenación del territorio y de la gestión ambiental, fueron claramente responsables de potenciar y acelerar las implicaciones liberalizadoras de la legislación estatal del partido popular. Se produjo la pérdida de capacidad de coordinación e intervención para asegurar la sostenibilidad del desarrollo por parte de la administración general del estado, tras la discutible sentencia del Tribunal Constitucional de 1997, pese a que esta coordinación y colaboración se exija reiteradamente por dicho Tribunal en las políticas sectoriales estatales, reconociendo que son estas las políticas de la administración general del estado (infraestructuras de transporte, costas, energía, medio ambiente, …) generalmente muy condicionadas, desde 1986, por directivas o políticas europeas, los elementos fundamentales de ordenación territorial y de configuración del desarrollo de las áreas urbanas supramunicipales, que deberían ser acordes con las expansiones urbanísticas y territoriales propuestas por las administraciones correspondientes. Pero, al desposeer a la misma de la capacidad de coordinación de las políticas municipales, autonómicas y generales, se producía una disfunción cuyas graves negativas consecuencias ambientales y territoriales se pudieron constatar en numerosos ámbitos y circunstancias en el período analizado.
En todo caso, ni las distintas leyes desarrolladas ni la competencia de la AGE (cuando la tenía) o la competencia de las CCAA (en los tres últimos decenios) han evitado los principales graves problemas que perduran en la actualidad en este campo, como tendremos ocasión de apreciar en los próximos artículos. Antes de la crisis, es evidente que han contribuido a esta dinámica de tan altos costes para la sociedad española, tanto la actuación de algunas CCAA, más pendientes del negocio que del patrimonio e intereses a largo plazo de sus territorios, como la de algunos municipios, que han actuado de una manera absolutamente depredadora sobre sus espacios, propiciando el enriquecimiento rápido y desmedido de unos cuantos, y actuando en demasiados casos en el período analizado al margen de la legalidad.
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[1] ODS 11.1.- De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.
[2] Constitución Española de 1978. Art. 47.- “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.
[3] En el censo de 2001, el 67,7% eran viviendas principales, el 23,0% eran viviendas secundarias y el 9,3% eran viviendas vacías. , Para 2008, las estimaciones oficiales señalaban que, del total de viviendas, un 65,4% serían principales (-2,3 puntos porcentuales), un 25,2% secundarias (+2,2 puntos porcentuales) y un 9,4% estarían vacías (+0,1 punto porcentual).
[4] En particular, en 2007, para los municipios los ingresos derivados de la actividad del sector significaban del orden del 28% de los ingresos municipales, habiendo pasado a multiplicarse, como media, por ocho, entre 1997 y 2007).
[5] España es uno de los países de la Unión Europea con una mayor y más larga tradición en materia de regulación urbanística y territorial, que abarca desde su primera Ley del suelo, de 1956, hasta –para el período aquí considerado- la última elaboración recopiladora, de la ya tardía para prevenir la crisis iniciada en 2006, ley del suelo de 2007 y su posterior Texto Refundido de 2008, RDL 2/2008, de 20 de junio: TRLS08.
[6] Secretaría de Estado de Vivienda (2011).- “Capitales&Ciudades+100”. https://www.mitma.gob.es/arquitectura-vivienda-y-suelo/urbanismo-y-politica-de-suelo/estudios-y-publicaciones/capitalesciudades100
[7] Justo antes de la crisis, el Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas de España (Ministerio de la Vivienda, 2007) recogía un capítulo dedicado a “La estructura de la propiedad en los suelos no edificados”, donde se señalaba la concentración de la propiedad de cada Área Urbana definida en los 10 mayores propietarios que son personas físicas y en las 10 entidades-con mayor propiedad de suelo, que son personas jurídicas. Señalemos que, en el AU de Madrid, integrada en esta publicación por 52 municipios y 289.005 ha, el 8,7% del suelo urbano vacante en manos de personas físicas (7.442 ha) era propiedad de los 10 mayores propietarios; y el 16% de las 15.040 ha de personas jurídicas pertenecía a las 10 mayores empresas propietarias.
[8] Puede verse al respecto la Memoria de las II Jornadas de Legalidad Territorial y Ambiental, en cuya realización colaboró activamente FUNDICOT: http://issuu.com/fundicot/docs/2legalidad.
[9] Hay muchos ejemplos paradigmáticos, pero quizás uno de los más representativos sea el del Hotel del Algarrobico, en el término municipal de Carboneras, paralizado en 2006 y todavía con licencia municipal y una sentencia reciente del Tribunal Supremo impidiendo su derribo mientras no se anule ésta.
[10] En media, España pasa de 39 viviendas cada 100 habitantes, en 1981, a 54 viviendas por cada 100 habitantes, en 2007, con un crecimiento global del 38% en los 26 años transcurridos, pero con fuertes diferencias por provincias y ámbitos territoriales específicos.
