Introducción

El 24 de febrero de 2022 se inició la invasión militar de Ucrania por parte de Rusia, generando un cambio geoestratégico radical en el equilibrio europeo, ya gravemente afectado por los sucesos acontecidos en 2014 con la anexión de Crimea por parte de Rusia y su apoyo a los movimientos independentistas del este de Ucrania.

El 8 de marzo, en el campo energético se produjo una reacción por parte de la UE, con la presentación del Plan REPowerEU, cuyos objetivos y medidas fueron discutidos y ampliados en las reuniones del Consejo de Versalles de 10 y 11 de marzo de 2022, y ratificados en el Consejo Europeo del 24 y 25 del mismo mes.

El 29 de marzo, el Consejo de ministros del Gobierno de coalición español aprobaba el “Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania”[1], aprobado el 28 de abril de 2022 en el Congreso, que implica grandes trasformaciones coyunturales y estratégicas en todos los ámbitos relacionados con la transición energética[2], entre otros.

Adicionalmente, hasta junio de 2022, el Consejo de la UE ha ido aprobando distintas medidas sancionadoras a Rusia para reducir sus fuentes de ingresos; lo que, en paralelo, está significando medidas de sustitución de las importaciones energéticas y de materias primas rusas, con fuerte incidencia en la seguridad energética europea y en los precios de la energía, cuya oferta global se ve acompañada de movimientos especulativos en los mercados de futuro.

Las últimas medidas adoptadas, el lunes 30 de mayo de 2022, implican el compromiso de vetar las importaciones de petróleo ruso por barco, antes del final del año, y permitir sólo a Hungría, Eslovaquia y la República Checa las compras del petróleo ruso que llega por oleoducto a estos países, de máxima dependencia del mismo. En paralelo, se adopta el compromiso de establecer medidas de emergencia y cooperación en el seno de la UE si se produce la interrupción de suministro por parte de Rusia. Con ello, el mes de mayo acaba con el barril de petróleo “Brent” en los 123 $ en los mercados de futuro (cerca del máximo alcanzado el 8 de marzo, de 128 $/barril), incentivando la espiral especulativa e inflacionista global.

Es evidente que la invasión de Ucrania ha obligado a que la UE -y sus países miembros- hayan generado medidas de reacción, algunas inicialmente transitorias y otras de carácter más estructural, para suavizar los efectos más negativos de la nueva dinámica global, cuyas consecuencias socioeconómicas y ambientales son de gran trascendencia.

Medidas que no deberían cuestionar la transición ecológica (porque en ella radica la sostenibilidad del planeta y la salud de la población) pero que, a su vez, deben contrarrestar una inflación y un deterioro socioeconómico, inevitable a corto plazo, que ha derivado en un descontento social que puede generar una mayor reacción de rechazo a la ya heredada de la crisis financiero-especulativa iniciada en 2008, y agravada por las medidas adoptadas para combatir la pandemia, radicalizando aún más el voto y el sentimiento ciudadano hacia la extrema derecha.

El marco general de la transición energética en España.

La transición energética en España es imprescindible, al menos, para conseguir reducir la dependencia energética del exterior, para reducir las tensiones en los precios de la energía, garantizando un acceso justo a toda la población, para mejorar la competitividad económica y para lograr los objetivos de descarbonización a los que se ha comprometido España a través de la Estrategia de Descarbonización a largo plazo 2050 (EDLP2050)[3], aprobada en el Consejo de Ministros del 4 de noviembre de 2020.

El desarrollo de esta Estrategia, hasta 2030, se produce, básicamente, a través del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, (PNIEC 2021-2030), cuyos Objetivos se han considerado como mínimos a alcanzar en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, (Ley 7/2021, de 20 de mayo)[4] centrándose, para 2030, en:

  • Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23 % respecto del año 1990.
  • Alcanzar una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42 %.
  • Alcanzar un sistema eléctrico con, al menos, un 74 % de generación a partir de energías de origen renovable.
  • Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5 %, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

Además, establece el compromiso de llegar a unas emisiones netas nulas (alcanzar la neutralidad climática) antes de 2050, con una generación eléctrica proveniente, exclusivamente, de fuentes renovables.

Una evaluación de la marcha hacia estos objetivos puede considerarse en el informe “The Green Future Index 2022” del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT 2022[5]), que destacaba, según se aprecia en la Figura siguiente, que España ocuparía un lugar destacado en la clasificación (posición decimotercera, con una puntuación de 5,83 sobre 10), avanzando del puesto 18 en 2021 al 13 en 2022, fundamentalmente por su buena posición en política climática (puesto 6º), aunque se encuentra en peores posiciones en innovación limpia (puesto 16º), en sociedad verde (puesto 26º), en emisiones de carbono (puesto 47) y en transición energética (puesto 68 de 76, empeorando una posición relativa respecto a la de 2021).

En el índice de 2022 se observa que muchos países no mantienen la favorable tasa de cambio, provocada por primera vez en 2020, como consecuencia de la desaceleración y los confinamientos relacionados con la Covid-19, habiendo vuelto, en 2021, a actividades intensivas en carbono para recuperar sus economías. No obstante, también se ha producido un aumento muy fuerte en la inversión en energía renovable, que representó más del 70 % de toda la nueva generación de energía en 2021.

En el caso de España, cuyo PNIEC 2021-2030 es uno de los más ambiciosos dentro de la Unión Europea[6] se detectan, como motivo principal del freno en la transición energética que recoge el Informe del MIT, los importantes y crecientes retrasos que se observan en las autorizaciones de un elevado número de proyectos de inversión de tamaño mediano y pequeño (se han multiplicado por más de 10 el número de proyectos en tramitación respecto a 2019) que implican la definición, autorización, puesta a punto, gestión de la inversión y puesta en funcionamiento de proyectos, que afectan a la totalidad de las Comunidades Autónomas. Pero que han de desarrollarse sin que se haya producido un incremento proporcional en la capacidad de tramitación, gestión y ejecución, superándose ampliamente -tanto para redes eléctricas como para generación renovable- los plazos máximos definidos en la regulación vigente[7].

Tramitaciones simplificadas, plazos reducidos y nuevas obligaciones de inversión y facilidades para su gestión que se recogen en el citado RDL 6/2022[8], de reacción a las consecuencias de la invasión de Ucrania.

Particular interés tiene, desde la perspectiva de la agilización de las tramitaciones previstas para la evaluación de la sostenibilidad de la Transición energética, la Disposición final decimosexta del citado RDL 6/2022, de Modificación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en la que se introduce una nueva disposición adicional decimonovena que prioriza los expedientes de proyectos de generación eléctrica a partir de fuentes renovables, señalando que, “En la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental de proyectos de generación eléctrica a partir de fuentes renovables, se priorizará el despacho de los expedientes que correspondan a proyectos ubicados en zonas de sensibilidad baja y moderada, según la “Zonificación ambiental para la implantación de energías renovables”, elaborada por el Ministerio de Transición Ecológica y el Reto Demográfico”. Medida que incrementa los riesgos de una mayor contestación local -y de los ecologistas- a determinadas actuaciones ligadas a grandes proyectos de Parques Eólicos e Instalaciones fotovoltaicas.

Reacción a la invasión de Ucrania y consecuencias sobre la transición energética en España.

La situación derivada de la invasión de Ucrania, en España, viene encuadrada por el record de inflación registrado en marzo de 2022 (9,8%), derivado del incremento de los precios energéticos (elevación del 43,7%) -y, muy particularmente del de la electricidad (elevación interanual del 530%) y del gas (elevación interanual del 640%)-, que lleva a superar al IPC de la Eurozona en más de un 30%; y en cerca de un 37% a su IPC energético, con las correspondientes incidencias negativas sobre la producción, el bienestar y las desigualdades sociales en este país.

Incidencias potencialmente más graves cuando consideramos que la inflación subyacente (sin tener en cuenta los productos energéticos y los alimentos frescos) en abril se situó en el 4,4% para España, y en el 3,9% para la Eurozona, frente a valores prácticamente nulos en el segundo trimestre de 2021, para España, y del orden del 1% para la Eurozona[9], con lo que España presenta un empeoramiento relativo de 1,5 puntos decimales en la inflación subyacente en el período.

En España ya se estaban sintiendo, desde marzo de 2021 efectos inflacionistas en los precios del gas -y, a su través, en los precios de la electricidad-, que no eran indiferentes a las maniobras de intervención de Rusia en la oferta de gas en el mercado libre, previsiblemente para la preparación de su invasión de Ucrania, ante su percepción de supuestos riesgos crecientes en sus fronteras. Lo que, unido a las medidas adoptadas, desde el 25 de febrero de 2022, por la OTAN y la propia UE, de reacción a la invasión militar, están generando consecuencias en el campo energético, de abastecimiento de materias primas y de logística global, que están teniendo una fuerte incidencia negativa para la estabilidad socioeconómica de España.

La mayor intensidad energética de la producción española (relación de consumo energético por euro de producción) que supera en un 36% a la media de la Eurozona, agudiza los riesgos para la recuperación económica, demasiado condicionada también por los altos niveles de deuda pública y de las empresas. Deuda que no implicaba graves consecuencias en una situación de tipos de interés muy reducidos y actuación masiva de compra de deuda por los bancos centrales, pero con sombras de graves riesgos por las previstas reacciones de esos bancos centrales ante el incremento de la inflación (se espera que la tasa federal de EEUU alcance el 3% para 2023), y ante el ya registrado encarecimiento del bono público a 10 años.

Este deterioro de la situación se produce en un marco en el que los Presupuestos Generales del Estado de 2022[10], se encaminaban, fundamentalmente, a objetivos de carácter social, con del orden del 60% de los mismos dedicados a la igualdad y a garantizar derechos y una mayor integración social: revalorización de las pensiones, fortalecimiento de la economía de los cuidados, protección de los colectivos más vulnerables de la sociedad, mejora de los servicios públicos esenciales, financiación del ingreso mínimo vital, o a actuaciones dirigidas a proteger a los trabajadores ante riesgos de exclusión del mercado laboral. Pero los cambios acaecidos desde el 25 de febrero de 2022, pueden poner en cuestión algunas de estas políticas, por la necesidad de derivar fondos a otras urgencias internas, como los efectos y las protestas por el alza de los precios de la energía y de las materias primas, o las derivadas de los compromisos militares asumidos ante la percepción del riesgo generado por la invasión de Ucrania.

El 29 de marzo de 2022 el Gobierno puso en marcha el citado “Plan nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania”[11], que trata de contrarrestar los efectos inflacionistas y logísticos más negativos, así como atender a la respuesta social generada en el campo del transporte, agrícola u otros sectores fuertemente afectados por el alza de los precios energéticos, asignando 16.000 millones de euros de recursos públicos, tanto a ayudas directas y rebajas de impuestos a los sectores más afectados (6.000 millones), como a través de una nueva línea de avales (medida que ya ha demostrado su eficacia en la reacción a los efectos de la Covid-19) gestionados a través del ICO (10.000 millones de euros). El 1 de junio de 2022, el Gobierno anuncia la prórroga por otros tres meses de estas actuaciones ante la continuación del conflicto ucranio y el agravamiento de sus consecuencias.

Los ocho objetivos fundamentales definidos para el Plan serían: 1) bajar el precio del gas, la electricidad y los carburantes ayudando en particular a los colectivos más vulnerables; 2) apoyar a los sectores y a las empresas más afectados, y particularmente a pymes y a autónomos; 3) reforzar la estabilidad de precios; 4) garantizar los suministros; 5) proteger la estabilidad financiera; 6) acelerar el despliegue del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Español (PRTRE); 7) impulsar la eficiencia energética; y 8) reforzar la ciberseguridad.

Para ello se establecen un conjunto de medidas que podemos clasificar dentro de los siguientes grupos:

  • Medidas para ayudar a las familias y los trabajadores.
  • Medidas en materia de energía, para abaratar el precio final de la electricidad a hogares y empresas.
  • Medidas para apoyar el tejido económico y empresarial.
  • Medidas en materia de transportes.
  • Otras medidas complementarias a las energéticas sectoriales.

Como es obvio, nuevamente la energía, tanto en las medidas propuestas por la Comisión Europea (CE) como en el Plan adoptado para España, cobra un papel fundamental en la intervención pública. Pero, nuevamente, lo coyuntural vuelve a sobreponerse a los necesarios cambios estructurales y a relativizar la prioridad del objetivo de transición ecológica y la lucha contra el cambio climático (que presenta riesgos muy graves para España a medio/largo plazo), corrigiendo de forma no discriminada la incidencia de los precios energéticos sobre una demanda de combustibles fósiles que debe reducirse. Por ello, es discutible la bonificación indiscriminada de los carburantes fósiles, sin atender al nivel de renta, de actividad, ni al tipo de vehículo, lo que no beneficia, por otra parte, la disminución de la movilidad en vehículo privado ni el ahorro energético de combustibles fósiles, si bien hay que reconocer la dificultad de una gestión discriminatoria de esta medida ante la urgencia de su aplicación. En todo caso, faltaría una mayor incidencia de medidas a favor del transporte público. Y la necesidad de seguir priorizando medidas estructurales que potencien el autoconsumo y al proconsumidor con energías renovables, para reducir, tanto la incidencia del precio de la electricidad en el consumo, como la altísima dependencia energética del exterior en combustibles fósiles y uranio.

Por otro lado, las positivas medidas para ayudar a las familias más desfavorecidas no están aprovechando todas las posibilidades de la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética en lo que se refiere a la protección de los consumidores vulnerables, sobre los que deberían centrarse el grueso de las medidas, tanto con la automatización y mejora de la gestión del bono social, como en su extensión más allá de los que perciben el ingreso mínimo vital, incluyendo la protección de los consumidores vulnerables con contratos en el mercado libre. Igualmente, sería factible definir un consumo eléctrico vital, sobre el que el IVA debería reducirse al 4%, para los términos de potencia y consumos familiares correspondientes, manteniéndose progresivamente un IVA del 10% y del 21% para los respectivos siguientes escalones de potencia y consumo.

La posible ampliación del Plan hasta septiembre de 2022 posibilitaría corregir, al menos en parte, estos aspectos, y crear un Fondo con base a un impuesto especial sobre los beneficios extraordinarios y del mercado de futuros del sistema energético, sobre los existentes en 2019, desde el que se subvencionara el consumo energético de las familias vulnerables, la mejora de la eficiencia energética, el autoconsumo fotovoltaico y la rehabilitación de viviendas para las familias de ingresos bajos y medios.

Las modificaciones en el Plan deberían tratar también de contrarrestar un riesgo de derechización que, como venimos señalando, exige medidas inteligentes, prácticas, ambientalmente sostenibles y de apoyo, no solo a la población que más lo necesita, sino también a una clase media cuyo deterioro de las condiciones de vida va deslizándola, poco a poco, hacia el radicalismo de extrema derecha o hacia una abstención que beneficia a ésta.

Aunque desde distintos ámbitos internacionales, de la CE o científicos se espera que los incrementos en los precios de consumo se reduzcan muy considerablemente en la segunda parte de 2022 y en 2023, situándose por debajo del 2%, y hasta casi un punto por debajo del de la Eurozona, y un punto y medio del IPC del conjunto de la UE, lo cierto es que el alza en la inflación subyacente genera graves riesgos de que se pueda producir una espiral de precios/salarios/beneficios.

En este proceso va a tener una importante influencia potencial la aplicación del tope al precio del gas natural[12] autorizado para España y Portugal, y su fuerte influencia en la normalización del precio de la electricidad en el mercado mayorista, en el que, junto a la evolución del precio de los derechos de emisión de CO2 del mercado europeo (European Union Emissions Trading System), son los principales factores generadores de su fuerte incremento. España aprobó su , aunque todavía no se ha producido la autorización final de la Comisión Europea al mismo[13].

Situación actual y perspectivas de las energías fósiles para España en el marco energético y geo-estratégico global.

El desarrollo de la sociedad ha estado históricamente ligado a la mejora del rendimiento energético y al aumento en la eficiencia en el uso de la energía, aspectos en los que el desarrollo tecnológico ha tenido una función primordial. Como ejemplo, los molinos de viento medievales podían llegar a alcanzar potencias del orden de 6,5 kW. En el siglo XIX, los molinos de viento, con los avances técnicos incorporados, podían llegar a proporcionar una potencia del orden de 20 kW. Una turbina eólica actual puede superar fácilmente los 4.000 kW, multiplicando por más de 600 la potencia medieval, y por más de 200 la del molino del siglo XIX[14].

El crecimiento de la población, las innovaciones técnicas y el crecimiento del consumo, han condicionado, de forma decisiva, la demanda actual de energía, y seguirán condicionándola en el futuro, salvo que se establezcan modificaciones radicales en el ahorro, eficiencia energética y mix energético, difíciles de esperar en la actual coyuntura global, al menos a medio plazo. No obstante, sí existe un incentivo claro, en el alza del coste de la energía para que las industrias –y particularmente la industria pesada- adelanten sus planes de reducir un 50% su consumo energético y huella de carbono, para el 2030, consiguiendo más de un 40% de reducción en sus costes energéticos para los próximos dos o tres años.[15]

En las últimas décadas, la globalización y expansión del comercio mundial han permitido el acceso a una energía y materias primas relativamente baratas, aunque sometidas a fuertes oscilaciones en sus precios, en función de factores geoestratégicos, meteorológicos, o de puntas de demanda u oferta coyunturales, magnificadas especulativamente por los mercados de futuro.

La Covid-19 y la invasión de Ucrania están acelerando procesos –ya sensibles desde 2018, impulsados por las políticas de Donald Trump- de reasignación de cadenas globales de suministro, de diversificación de fuentes de inputs productivos, potenciación local de producciones hasta ahora dependientes del exterior, y vuelta a los países de origen de eslabones de las cadenas productivas de las multinacionales deslocalizados a terceros países desde la década de los ochenta del siglo pasado. Sus consecuencias generales son claras: una cierta disminución global de la dependencia del comercio exterior de mercancías, un debilitamiento de los países exportadores de inputs semielaborados u outpus finales (fundamentalmente China y el este asiático), e incremento generalizado de precios al consumidor, que ya estaban presentes a finales de 2021.

Es bueno recordar que, en las multinacionales de los combustibles fósiles, la aceptación del necesario abandono, para frenar el calentamiento global, de grandes volúmenes de sus reservas en carbón, petróleo o gas, no es precisamente pacífica[16]. Que la viabilidad del “fracking” que convierte a EEUU en el mayor productor energético sólo se produce de forma relevante por encima de los 60 $/barril Brent, y es explosiva si se superan los 100 $/barril Brent, claramente superado en la actualidad[17]. O que, en la actual coyuntura, el Pacto de Glasgow por el Clima[18], de la 26COP de Cambio Climático, celebrada en Glasgow en noviembre de 2021, que implicaba presiones para que los gobiernos, empresas y ciudadanos incrementaran sus esfuerzos para evitar superar los 2ºC de calentamiento, están lejos de llegarse a producir, habiéndose alejado el comportamiento actual de muchos países de los compromisos presentados a esta 26COP. El resultado es un previsible mayor nivel de emisiones de gases de efecto invernadero y calentamiento global medio, con consecuencias en términos de costes humanos, patrimoniales y naturales que podrían llegar a cuestionar –en los Escenarios más desfavorables- la supervivencia de una parte muy importante de los actuales habitantes del planeta, y grandes migraciones desde áreas inhabitables. De hecho, ya la dinámica actual, y las consecuencias de la restricción en los accesos a la producción cereal de Ucrania y Rusia, están abriendo el paso a una crisis alimentaria que puede acercar las peores consecuencias de esos Escenarios más negativos.

La invasión de Ucrania y sus consecuencias previsiblemente van a ser de larga duración, como ha venido sucediendo en todos los conflictos similares post Segunda Guerra Mundial, conduciendo, muy probablemente, a la vuelta a una política de bloques, tanto militares (potenciación de la OTAN por la desconfianza en un posible expansionismo imperialista de Rusia) con incremento de los gastos militares correspondientes, como de bloques económicos y comerciales, siendo la UE, en esta dinámica, la netamente más desfavorecida y debilitada en el concierto global de bloques de poder. Previsiblemente se produzca una nueva división de la globalización en dos bloques de influencia y comercio preferente, que, muy probablemente, girarán alrededor de los ámbitos respectivos de Rusia-China y de EEUU-GB-UE.

Desde el punto de vista energético y de las materias primas, ello significará una sustitución de la dependencia de la UE de Rusia y su ámbito de influencia, por una mayor dependencia de EEUU y su ámbito de influencia, a precios de la energía y de las materias primas más elevados, con claras consecuencias inflacionistas en los países importadores. Los efectos socioeconómicos, ambientales y territoriales de esta dinámica son difíciles de precisar a largo plazo, pero en ningún caso van a ser beneficiosos para la UE.

Por ello, sería urgente una solución negociada de la invasión rusa que ponga fin a la guerra en un marco de estabilidad geoestratégica a medio-largo plazo, nada fácil de alcanzar. Tras un 2021 en el que los europeos anhelaban volver a la “normalidad”, está claro que la pandemia (y no podemos olvidar el riesgo creciente de nuevas pandemias) va a seguir siendo un condicionante relevante del bienestar individual y de la actividad económica.

El nacionalismo social y económico, pese a la derrota de Trump, sigue elevado en EEUU, y está aumentando en muchos países. La inflación lleva a una política monetaria más estricta con graves problemas para los países y empresas más endeudadas. No podemos pensar en una vuelta al statu quo anterior a la invasión rusa, porque la pandemia y el riesgo de un expansionismo imperialista ruso han cambiado demasiadas cosas. Por ello, la UE necesita nuevas reglas y enfoques para restablecer la confianza de los ciudadanos, asegurar su salud y bienestar, y no olvidar sus vanguardistas positivas políticas ambientales, pero compaginando su desarrollo con la minimización de sus efectos socioeconómicos más negativos.

En el caso de España, la dependencia del crudo y del gas natural alcanza cifras especialmente preocupantes, tal y como se aprecia en el Cuadro siguiente, con la circunstancia adicional de la tipología de países con los que se produce esa dependencia.

Aunque logre acotarse el incremento de precios en la electricidad, por la señalada “excepción ibérica” temporal autorizada por el Consejo Europeo, la evolución del precio del petróleo y los desequilibrios en la demanda de los distintos productos derivados del mismo, no dejan de incidir en un incremento progresivo de los precios de los carburantes y en las tensiones asociadas a los mismos en sectores fundamentales como el transporte, el sector primario o, a su través, en el conjunto de una economía donde la producción para los mercados locales tienen todavía una importancia reducida en el global, las necesidades de desplazamiento de mercancías son muy elevadas, y el auge del telecomercio está teniendo una incidencia en el incremento de la demanda de transporte muy significativa, en la práctica insuficientemente compensada por el auge del teletrabajo registrado tras la Covid-19 y ahora en reflujo.

Evolución de las estrategias energéticas europeas. 2014-2022. De la “Unión Energética Europea” (UEE, 2014), al REPowerEU 2022.

La “Unión Energética Europea” (UEE, 2014)[19] ya reflejaba cinco problemas/objetivos fundamentales para la UE:

  1. Lograr la seguridad, solidaridad y confianza energética. La seguridad estaba fuertemente comprometida por la alta dependencia energética del exterior y también se consideraba urgente avanzar en combatir la pobreza energética.
  2. Conseguir un mercado energético europeo plenamente integrado, solventando el problema de interconexiones insuficientes y de oligopolios energéticos con fuerte poder de influencia sobre la UE.
  3. Avanzar en una eficiencia energética que contribuyera a la moderación de la demanda total, afrontando el problema de los consumos difusos (transporte y edificios) y del precio/subvenciones energéticas existentes, fundamentalmente sobre los combustibles fósiles.
  4. Descarbonizar la economía, con la potenciación de las energías renovables y de la energía distribuida.
  5. Promover la investigación, la innovación y la competitividad energética, para solventar los problemas asociados a los oligopolios energéticos y al hecho de que los precios de la energía estaban asociados a dinámicas de oferta y demanda energéticas mundiales, sobre las que la UE tenía una incidencia crecientemente limitada.

El grave problema de la dependencia energética se ha mostrado en toda su magnitud ante la crisis actual y la evolución de los precios de la energía. Y, frente al mismo, se trataría de promover una autonomía estratégica de la UE, que resuelva la vulnerabilidad energética, reduzca las facturas energéticas, y mejore la seguridad energética y de recursos de la UE, a la vez que se avanza en la transición ecológica para abordar el cambio climático.

La dependencia europea en el suministro de energías fósiles, donde importa más del 50 por ciento de la energía que consume, con una gran dependencia ante Rusia. De ella provenía un tercio de las importaciones de petróleo, el 39 por ciento del gas y el 29 por ciento de combustibles sólidos, con países como Austria, Finlandia o Lituania, cuyo consumo de gas era al 100% suministrado por Rusia; o Eslovaquia, Hungría, Polonia y Alemania, cuya dependencia superaba el 50%, lo que da una idea de la fragilidad de la UE ante conflictos como el de la invasión de Ucrania por Rusia; e incluso puede que haya sido un factor presente en la decisión tomada por el Kremlin para forzar una falta de reacción de la UE ante dicha invasión.

La Unión Europea se está viendo obligada a reconsiderar muchas de sus políticas no sólo en lo que se refiere a sus relaciones con Rusia, sino en el marco global de lo que sería el derecho comunitario, ante factores con incidencia creciente, que podríamos sintetizar en:

  • Especulación y costes energéticos inflacionarios, que distorsionan las ya de por sí difíciles previsiones globales futuras, con potencial abandono de medidas de mitigación del calentamiento global, e incremento de los riesgos climáticos.
  • Taxonomía europea con la pretensión de incluir gas y nuclear como “verdes” en la “contabilidad ambiental” para disminuir tensiones en precios energéticos, y que incidirían en el riesgo anterior de incremento de emisiones de GEI y de calentamiento global.
  • Efectos globales sostenidos de la Covid19 con repercusiones socioeconómicas en el malestar ciudadano por incrementos de precios y problemas de abastecimiento de inputs (cierre de ciudades en China).
  • Invasión de Ucrania con efectos en los precios y en el abastecimiento de inputs, que incrementa los problemas de supervivencia de parte del tejido productivo, pese a los apoyos desplegados en la UE.
  • La actividad económica va a depender en mayor medida de la evolución de la pandemia (por ahora positiva en la UE), inflación y crisis geoestratégicas, en particular en el caso del turismo, de las empresas energético-intensivas y del transporte y movilidad.
  • Elevada tasa de deuda pública y de las empresas sobre PIB, con graves dificultades ante el incremento de tipos de interés en la rentabilidad –y hasta supervivencia- de las empresas más endeudadas.
  • Graves efectos previsibles del calentamiento global en ciudades, litoral, áreas frágiles e inundables del África subsahariana, generando nuevas presiones migratorias masivas por motivos económicos -retroalimentados por los efectos de la invasión de Ucrania sobre los precios- y ambientales, que aumentarán el malestar global.

El 2 de marzo de 2022, la Comisión Europea (CE) presentaba la Comunicación “Hacia una economía verde, digital y resiliente: nuestro modelo de crecimiento europeo” [19], donde reiteraba la vigencia de los objetivos de avanzar en un modelo de crecimiento europeo centrado en la transición verde y digital, y en la resiliencia socioeconómica. Y, frente a las grandes incertidumbres y riesgos derivados de la invasión de Ucrania, se reforzaba el programa de crecimiento sostenible a largo plazo reflejado en el Pacto Verde Europeo, proponiendo las inversiones y reformas necesarias para lograr los objetivos correspondientes; ahora, dentro del marco de creciente inestabilidad, asociado tanto a la permanencia mundial de efectos de la Covid-19, como a las medidas derivadas de la invasión de Ucrania, la crisis climática, las dificultades logísticas y de abastecimiento de ciertas materias primas, de las que la UE es dependiente del exterior, y al aumento de sus precios y, en particular, al aumento de los precios de la energía.

Para ello, se considera fundamental potenciar el Mercado Único Europeo como principal fuente de resiliencia de la Unión y marco óptimo para avanzar en el logro de los objetivos propuestos y afrontar posibles nuevas perturbaciones, potenciando la coordinación, en el seno de la UE, de las inversiones y reformas previstas para alcanzar los objetivos definidos, de modo que los distintos Estados miembros se refuercen mutuamente y se eviten divergencias entre ellos.

Desde entonces, cabe señalar que las principales medidas puestas en marcha por los distintos países de la UE, por orden de generalización, se centran, principalmente en:

  • Transferencias a los grupos sociales vulnerables, presentes en la inmensa mayoría de los países de la UE.
  • Reducción del IVA energético.
  • Regulación de los precios de la venta minorista.
  • Subvenciones o ayudas a las empresas afectadas por los precios energéticos.
  • Regulación de los beneficios “caídos del cielo” por el establecimiento marginalista de los precios de la electricidad.
  • Obligaciones a las empresas públicas.
  • Regulación de los precios de venta al por mayor.

El 8 de marzo de 2022 la CE publicó la Comunicación REPpowerEU: Acción conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible[21], en la que, entre otros aspectos, se valoraban positivamente las medidas anteriores, que incluyen ayudas de los Estados para apoyar a las empresas y sectores gravemente afectados por la evolución geopolítica actual.

REPowerEU prevé la independencia energética y comercial de la UE respecto a Rusia, para 2030, en parte –en materia energética- mediante la búsqueda de nuevas fuentes alternativas a Rusia de combustibles fósiles, pero también mediante la electrificación, el incremento de las interconexiones energéticas (con la construcción de entre 80.000 y 110.000 kilómetros de nuevas redes de transporte y distribución de electricidad), reducir al máximo el consumo energético (incremento de la eficiencia y ahorro energético), potenciar el autoconsumo[22] (que debería llegar hasta el 25% del consumo total de electricidad) y por generar energía limpia propia (a través de la duplicación del peso de las energías renovables), y con un papel creciente de la energía nuclear (Francia planea construir seis nuevas plantas para avanzar hacia la independencia energética total), que permitan mitigar el incremento de precios de la energía y paliar la incertidumbre sobre el suministro energético. En particular, se definen tres grupos de medidas sobre el gas, que es un elemento central vertebrador del proceso de electrificación:

  • Reponer reservas de gas para el próximo invierno aumentando los mínimos exigidos y reduciendo tarifas en gasoductos.
  • Plan para eliminar gradualmente (antes de 2030) la dependencia de Rusia. Se espera cubrir el 40% del suministro ruso de gas con otros proveedores; otro 50% con la introducción acelerada de biocombustibles e hidrógeno verde; y el resto provendría del fomento de la electrificación y la eficiencia energética. Para ello, se precisa mejorar las interconexiones energéticas y construir una capacidad de canalización y proceso de gas licuado que no existe en la actualidad, ante una demanda global de gas que será estructuralmente más alta por su papel en la transición energética. Las nuevas inversiones deben ser compatibles con la futura explotación de hidrógeno verde, clave para actividades de demanda energética en las que la electrificación no es una opción. También se busca reemplazar el gas en la calefacción y en la generación de energía[23] y mejorar la eficiencia energética global.
  • La Comisión da a los gobiernos margen de actuación para regular costes energéticos. Además, evalúa los pros y contras de distintas opciones, desde ayudas directas a los más vulnerables hasta la limitación de los precios de la electricidad generada con gas, gravando los “windfall profits”, que en condiciones de competencia son el incentivo para seguir invirtiendo en tecnologías más eficientes (y basadas en renovables). Las iniciativas nacionales sobre el mercado eléctrico mayorista, a autorizar por la Comisión, deben ser transitorias, con justificación de los topes propuestos, no lesivas para la competencia y sin afectación a los flujos internacionales de electricidad. Y todo ello, a la espera de considerar propuestas de reforma del mercado eléctrico, orientadas al largo plazo.

En energía renovable la CE sigue apostando por el impulso a las instalaciones de grandes dimensiones, exigiendo que, hasta 2030, cada Estado miembro realice el fuertísimo incremento medio de su potencia fotovoltaica de 45 GW/año. Y destaca un aspecto cuya realidad se siente de forma clara en España, como son las dificultades que encuentran las energías renovables en la tramitación administrativa de sus proyectos (evaluaciones de impacto ambiental, autorizaciones, licencias de construcción o problemas de conexión a la red) exigiendo reformas que agilicen el proceso, cuya media estima en 9 años para los parques eólicos y en cinco para los solares. Reforma ya incorporada, en parte, en España, en el RDL 6/2022 antes citado.

Adicionalmente, hay que señalar que el hidrógeno verde se constituye en una de las principales esperanzas de la CE para la descarbonización, pretendiendo que se duplique la disponibilidad del mismo (50% de producción en la UE y 50% importado) —pasar de 10 a 20 millones de toneladas—antes de 2030, y en el que se espera que España, con el PERTE aprobado, pueda jugar un papel significativo, también como canal de conexión con las elevadas potencialidades que se prevén para la producción de este hidrógeno verde en el norte de África, una vez las interconexiones con Francia se incrementen en la medida necesaria.

Con todo, la clave para mantener los objetivos del Pacto Verde Europeo es que las inversiones para atender la seguridad en el suministro sean complementarias a la estrategia de descarbonización; y que las reformas de emergencia sean solo transitorias. Pero hay que recordar que la dependencia europea también es tremendamente elevada en el campo de las materias primas metálicas con aplicación ambiental o en la alta tecnología. De hecho, importa el 100% de 8 de los 14 elementos más relevantes (antimonio, cobalto, galio, germanio, indio, litio, niobio, tantalio, renio, wolframio, platino, paladio, rodio y tierras raras) con orígenes de estas importaciones, en el 75% de los casos, en manos de un solo país, con el riesgo de desabastecimiento y potenciales riesgos inflacionarios que ello comporta. Que se incrementan por la importancia de Rusia y Ucrania en varias de estas producciones, por lo que las medidas de la UE, con embargos sobre las materias primas rusas, el veto a su carbón, o la intención de ampliar sus sanciones al petróleo y al gas ruso, si se hacen de forma inadecuada, pueden poner en peligro a algunas de las principales economías europeas y sumergirlas en graves procesos de “stagflation” (inflación de precios junto a recesión de crecimiento del PIB)[24].

En todo caso, con el inicio de la invasión rusa de Ucrania se ha marcado un nuevo punto de inflexión en la historia de Europa, con una crisis energética sobreañadida a la fuerte dependencia exterior de toda la UE en sus suministros energéticos y de materias primas y alimentarias básicas, con un papel destacado de Rusia y Ucrania en su satisfacción, ahora cuestionada y encarecida.

A medio plazo, se sustituye esta dependencia por compras a EEUU y países dudosamente democráticos, fortaleciendo la producción de combustibles fósiles a precios más elevados que hacen rentable la extensión del “fracking” en EEUU y Canadá, y cuestiona el cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones presentados en la COP26 de cambio climático celebrada en Glasgow.

Como último elemento destacado del cambio generado por el riesgo de un posible expansionismo imperialista de Rusia, se incrementan los gastos militares, con merma inevitable de capítulos de gasto alternativos de mayor incidencia en el bienestar general, afectando a los sectores que se consideran menos urgentes a corto plazo: el medio ambiente y la descarbonización. El hecho de que las emisiones de GEI de la UE sean del orden del 8% del total y que su anulación tenga una incidencia marginal en la evolución del calentamiento global, es una razón pragmática para retrasar estas políticas, perdiéndose, en parte, el empuje de vanguardia que la UE ha venido realizando en este tema. Globalmente la COP de Egipto de 2022, seguramente refleje el freno registrado en las políticas globales de descarbonización.

En todo caso, la CE trata de garantizar la equidad del modelo económico de crecimiento y proteger a los más afectados por la transición, incluidos aquellos que carecen de los medios o las habilidades para beneficiarse de ella, de manera que todo el mundo pueda aprovechar las oportunidades que ofrece la doble transición, ecológica y digital, buscada, incluso en el marco de la grave crisis actual, en el que la inflación de la Eurozona se incrementó en más del 8% anual en el mes de mayo, y la persistencia y extensión de las presiones inflacionistas refuerza la intención de los bancos centrales, incluido el BCE, de iniciar un incremento sostenido en los tipos de interés.

 

 

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[1] Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania. https://www.boe.es/boe/dias/2022/03/30/pdfs/BOE-A-2022-4972.pdf

[2] Complementando, entre otras, medidas ya adoptadas en el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas de gas y electricidad, y del Real Decreto-ley 23/2021, de 26 de octubre, de medidas urgentes en materia de energía para la protección de los consumidores y la introducción de transparencia en los mercados mayoristas.

[3] Desarrollada de acuerdo a las directrices del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo del 11 de diciembre de 2018 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima (https://www.boe.es/doue/2018/328/L00001-00077.pdf), en el que se establece la necesidad de elaboración de estrategias a largo plazo por parte de los Estados Miembros, con una perspectiva de, al menos, 30 años. La Estrategia está disponible en https://www.miteco.gob.es/es/prensa/documentoelp_tcm30-516109.pdf

[4] https://www.boe.es/eli/es/l/2021/05/20/7/con

[5] https://mittrinsights.s3.amazonaws.com/GFI22report.pdf. Investigación realizada entre octubre de 2021 y enero de 2022, antes de la invasión de Ucrania por Rusia, que recoge los últimos datos disponibles en esas fechas comparables para 76 países (que representan alrededor del 95 % del PIB mundial) en base a la consideración de 22 conjuntos de datos diferentes, agrupados en 5 Pilares: Pilar 1: Emisiones de carbono. Pilar 2: Transformación energética, que evalúa la contribución y la tasa de crecimiento de las fuentes de energía renovables y ahora incluye la energía nuclear. Pilar 3: Sociedad verde, que mide los esfuerzos del gobierno, la industria y la sociedad para promover prácticas verdes. Pilar 4: Innovación limpia Este pilar mide el entorno de innovación para construir un futuro bajo en carbono, como la penetración relativa de patentes verdes, inversiones transfronterizas en energía limpia e inversiones en tecnología real. Y Pilar 5: Política climática, que mide la ambición y la eficacia de la política climática, incluidas las iniciativas de financiación del carbono, la política agrícola sostenible y el uso del gasto de recuperación ante la pandemia para lograr la recuperación económica azul.

[6] Objetivo de instalación de más de 70 GW de nuevas plantas renovables antes de 2030, lo que representa más de un 60% de la actual potencia instalada del sistema eléctrico (115 GW).

[7] Se estima que del orden del 55% de los proyectos en trámite por el Ministerio de Transición Ecológica, de mayor potencia individual, acumulan retrasos significativos, lo que también sucede con del orden del 45% del mucho mayor número de proyectos que están siendo tramitados por las Comunidades Autónomas, siendo en ambos casos la declaración de impacto ambiental uno de los principales factores responsables de este retraso, junto, en un número de casos también significativo la oposición local y de entidades ecologistas a la localización prevista para estos proyectos.

[8] Capítulo III y disposición transitoria tercera para la aprobación de proyectos en tramitación por la Administración central, y en el Capítulo IV para la Liberación de capacidad en los nudos reservados para concurso para autoconsumo. Disposición adicional cuarta: Obligación de los distribuidores de incluir en sus planes de inversión anuales actuaciones que incrementen la capacidad para acceso de nueva generación renovable y autoconsumo. Disposición final quinta, de Modificación del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, Disposición final sexta, de Modificación del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, donde se añade un artículo 77 bis, para facilitar la Instalación de plantas fotovoltaicas flotantes en el dominio público hidráulico y se añade a la Ley de Aguas una Disposición adicional decimoséptima, para facilitar la Instalación de generación eléctrica solar fotovoltaica sobre canales u otras obras hidráulicas de titularidad de la Administración General del Estado o de los Organismos de cuenca. Disposición final séptima, de Modificación del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural. https://www.boe.es/boe/dias/2022/03/30/pdfs/BOE-A-2022-4972.pdf

[9] En mayo, la inflación subyacente siguió su escalada y se coloca ya en un 4,9%, provisional, el máximo valor registrado en España desde 1995.

[10] Ministerio de Hacienda y Función Pública (2021), Informe de Alineamiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/InformesImpacto/IA2022/Paginas/IAPGE2022ODS.aspx

[11] https://boe.es/boe/dias/2022/03/30/pdfs/BOE-A-2022-4972.pdf

[12] El precio del gas natural se ha quintuplicado en un año, subiendo de forma acelerada tras la invasión. El 7 de marzo de 2022, el mercado ibérico de gas (MIBGAS) alcanzó el récord de 214,36 €/MWh, del orden de diez veces superior a la media del precio con entrega el día siguiente (D+1), desde la entrada en funcionamiento de MIBGAS. Como consecuencia, también el precio medio de la electricidad del día siguiente alcanzó un record (544,98 €/MWh), que multiplicaba por más de doce veces el precio medio diario histórico, desde 1998.

[13] El Consejo Europeo celebrado el 24 y 25 de marzo de 2022 aprobó la denominada “excepción ibérica” para España y Portugal, por su fuerte aislamiento relativo del resto de la UE (menos del 3% de intercambios, con lo que los efectos sobre el conjunto serán muy reducidos) y su fuerte peso de la generación con energías renovables. El 26 de abril, el acuerdo alcanzado permite limitar inicialmente el precio del gas a 40 €/MWh, exigiendo que, en los doce meses de aplicación autorizada, la media sea de 50 €/MWh. Con ello, de forma temporal, se permiten limites a los precios del gas para la generación de electricidad, sin que se considere subvención al gas, ni se alteren los incentivos a las energías renovables, creando un déficit temporal a compensar con posterioridad a la normalización de los mercados. El 13 de mayo de 2022, el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto-Ley por el que se establece con carácter temporal un mecanismo de ajuste de costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista, para su envío a la CE (https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/documents/2022/refc20220513.pdf ).

[14] Datos provenientes de Smil, V. (2018). “Energía y civilización. Una historia”. ARPA. Barcelona. 2021 (Págs. 630 a 632)

[15] Puede verse al respecto Samandari, H. et alt. (2022).- “The net-zero transition in the wake of the war in Ukraine: A detour, a derailment, or a different path?”. McKinsey Quarterly. May 2022. https://www.mckinsey.com/business-functions/sustainability/our-insights/the-net-zero-transition-in-the-wake-of-the-war-in-ukraine-a-detour-a-derailment-or-a-different-path

[16] Un buen ejemplo lo tenemos en el fracaso del Presidente Biden, en EEUU, para sacar adelante proyectos legislativos con incidencia en la promoción de energías limpias. Lo que unido a su impulso al “fracking” y a la producción de gas y petróleo para sustituir las importaciones rusas de la UE, pone en duda el cumplimiento de su compromiso de reducción de emisiones para el 2030.

[17] El barril de petróleo Brent ha evolucionado desde los 78 $/barril, el 31 de diciembre de 2021, a los 128 $/barril, el 8 de marzo de 2022, y los 123 $/barril del 31 de mayo, con fuertes oscilaciones especulativas entre el señalado 8 de marzo y el 30 de mayo.

[18] https://unfccc.int/process-and-meetings/conferences/glasgow-climate-change-conference-october-november-2021/outcomes-of-the-glasgow-climate-change-conference; https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2021_L16_adv.pdf

[19] Estrategia Europea de la Seguridad Energética. COM (2014) 330 final. https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/com/com_com(2014)0330_/com_com(2014)0330_es.pdf

[20] Comunicación sobre el modelo de crecimiento europeo hacia una economía verde, digital y resiliente. COM(2022) 83 final. Brussels, 2.3.2022.  https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/com_2022_83_1_en_act_part1_v5_0.pdf

[21] CE (2022). REPowerEU: Acción europea conjunta para una energía más asequible, segura y sostenible. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1511 cuya aprobación, para su aplicación con carácter temporal, se produjo el 23 de marzo de 2022 por parte de la CE.

[22] La importancia de la eficiencia energética y del autoconsumo en la edificación, hace que se exija que todos los edificios de nueva construcción tengan la obligación legal de contar con paneles solares. Los nuevos edificios públicos y comerciales de más de 250 metros cuadrados deben estar equipados con una instalación fotovoltaica, como tarde, en 2026; para las edificaciones públicas y comerciales ya construidas, el plazo se amplía hasta 2027; y para los edificios residenciales hasta 2029. En todos los casos se exige una gestión administrativa eficiente y diligente, de manera que, los permisos, no podrán demorarse más de tres meses.

[23] Así, señala que la energía solar, ya sea en forma de electricidad, calor o hidrógeno, puede reemplazar el consumo de gas para procesos industriales. Y, combinada con bombas de calor, puede sustituirlo para calentar agua o calefactar zonas residenciales o comerciales

[24] En todo caso, cabe señalar que la eficiencia de esas medidas en el corto plazo está siendo discutible, en un marco en el que la progresiva aceleración económica tras la Covid-19 se incrementa y los gobiernos subvencionan el consumo de energías fósiles para proteger a los ciudadanos del impacto de los costos de energía más altos. De hecho, después de la invasión de Ucrania, las exportaciones de petróleo de Rusia no han sufrido graves mermas; e, incluso han aumentado después de las sanciones, con gran parte de las nuevas exportaciones canalizadas hacia la India (más de 0,22 millones de barriles diarios, en marzo de 2022).