“La actual regulación del Consejo permite que la falta de renovación del órgano cuando finaliza su mandato dé lugar a la prórroga, a menudo durante mucho tiempo. Este fenómeno debe ser evitado en la medida de lo posible”. Estas palabras están extractadas de la Ley Orgánica 4/2013, de reforma del Consejo General del Poder Judicial (conocida como “Ley Gallardón”) y cobran especial sentido en momentos como el actual, con una situación de interinidad del órgano que rebasa con creces los siete años.
Transcurridos más de dos años desde la expiración del mandato de los vocales del Consejo General del Poder Judicial, designados con la mayoría absoluta del gobierno de Rajoy, y celebradas dos elecciones generales en 2019, persiste la situación de bloqueo, al no haberse alcanzado una mayoría cualificada de tres quintos imprescindible para su renovación.
Por ello, y a propósito de las iniciativas parlamentarias tendentes a paliar los perniciosos efectos de esta anomalía institucional resulta de utilidad abordar algunas cuestiones básicas de este órgano constitucional.
El Consejo General del Poder Judicial no es un órgano de autogobierno de los jueces. El hecho de que sea el órgano de gobierno del poder judicial no significa que lo represente. Su función de gestión del estatuto judicial y de garantía de la independencia no le hace atribuirse una representación inexistente del poder judicial. El Consejo no representa al poder judicial ni a sus integrantes, los miembros de la carrera judicial (Sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986).
Composición: En los países de nuestro entorno, los miembros de este órgano de gobierno son numerosos, con una presencia importante de jueces. Su proporción varia y no siempre son elegidos por sus pares. En los casos de una presencia mayoritaria de jueces, se arbitran diferentes mecanismos de equilibrio para conjurar cualquier deriva corporativa (como puede ser la presidencia del órgano por el jefe del Estado o elección parlamentaria de sus miembros).
El artículo 122, apartado 3º, de la Constitución, establece que “el Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión”.
El Tribunal Constitucional afirma, en este punto, que la Constitución obliga a que “la composición del Consejo refleje el pluralismo existente en el seno de la sociedad y, muy en especial, en el seno del Poder Judicial” (STC 108/1986).
Según el citado precepto constitucional, corresponde al Congreso y al Senado la designación de parte de aquéllos (los procedentes del turno de juristas) y como opción legislativa que en su día el Tribunal Constitucional juzgó no inválida, la propuesta para el nombramiento de todos los integrantes del órgano (también los de extracción judicial). Eso si, con ciertas cautelas, “como es la de exigir una mayoría calificada de tres quintos en cada Cámara”. La STC 108/1986 afirma que sería contrario a la Constitución que las fuerzas políticas olvidaran ese objetivo de expresar el pluralismo en la sociedad de la carrera judicial y “… actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial”.
Desde su instauración este órgano ha conocido diferentes sistemas de elección de los vocales del turno judicial.
La Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial, optó por el sistema de elección corporativa, esto es, por los propios jueces y magistrados (art. 8), dando lugar a un órgano en el que primaban los intereses de la corporación judicial y con un claro dominio de la Asociación Profesional de la Magistratura, asociación mayoritaria de carácter conservador. Posteriormente, la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, cambió hacia un sistema de elección parlamentaria, esto es los vocales de extracción judicial eran elegidos por el Congreso y el Senado, junto a los del turno de juristas. La Ley Orgánica 2/2001, de 28 de junio, en el marco del Pacto de Estado por la Justicia suscrito entre el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Popular, introducía el denominado sistema de «doble legitimidad». Por un lado la legitimidad de la propuesta por jueces y magistrados de los candidatos judiciales y por otro lado, la legitimidad parlamentaria en la elección final de los mismos. Esta reforma otorga mayor protagonismo a los jueces y a las asociaciones judiciales en la elección de los vocales del turno judicial. Y finalmente, la vigente Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio (conocida como “Ley Gallardón”) que, retornando al sistema de elección parlamentaria, se articula sobre la base de dos elementos: 1) garantizar la máxima posibilidad de participación en el proceso de todos los miembros, asociados o no, de la carrera judicial y, 2) otorgar al Congreso y el Senado la plena responsabilidad en la designación de los mismos, en cuanto Cámaras representantes de la soberanía popular.
El Tribunal Constitucional avaló la constitucionalidad de la elección por las Cámaras legislativas de los vocales judiciales “al entender que los vocales, una vez elegidos, no están sujetos a mandato imperativo” (STC 108/1986); y así se establece en el artículo 581 de la Ley Orgánica; “… de tal manera que el Consejo, independiente sin duda del Gobierno, lo es también respecto de las Cortes Generales, sin que entre aquél y éstas medie “una vinculación de dependencia política” que el constituyente también quiso evitar” (STC 191/2016).
Duración del mandato de los vocales. La Constitución establece en el ya citado artículo 122, apartado 3º, que los miembros del órgano de gobierno de la Judicatura son “nombrados por el Rey por un periodo de cinco años”. Como fácilmente se puede colegir la duración de su mandato no coincide con la de diputados y senadores a quienes corresponde elegir a los primeros. En la elaboración del texto constitucional deliberadamente se rehuyó la coincidencia de ambos mandatos. La función que le asigna la Constitución es defender la independencia judicial y para ello debe de “ocupar una posición autónoma y no subordinada a los demás poderes públicos”, como recuerda la STC 108/1986.
El retraso en la renovación del Consejo es habitual, especialmente cuando el nuevo debe reflejar un cambio de mayoría parlamentaria. Últimamente, en nuestra reciente historia constitucional, esos retrasos se prolongan en el tiempo superando los dos años. El actual, que ha sido denunciado por la Comisión Europea en su Informe sobre la calidad del Estado de derecho en España, tiene el dudoso honor de batir la marca de la renovación de noviembre del 2006 y protagonizada por la misma fuerza política.
Ese bloqueo también supone un desprecio a los jueces y magistrados, no solamente por el trato dispensado a su órgano de gobierno, sino por ignorar que han presentado cincuenta candidaturas a los doce puestos de vocales del turno judicial que legalmente les corresponde y que fueron remitidas hace más de dos años al Parlamento.
Por cierto, la Ley Orgánica del Poder Judicial señala que “los vocales solo cesarán en sus cargos por el transcurso de los cinco años para los que fueron nombrados” (artículo 582, apartado 1º) y que “en ningún caso podrá recaer la designación de Vocales del Consejo General del Poder Judicial en Vocales del Consejo saliente” (artículo 567, apartado 5º). Los actuales vocales llevan ya casi medio mandato de un nuevo Consejo.
A propósito del recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la “Ley Gallardón” que modificaba la Ley Orgánica del Poder Judicial (Sentencia 191/2016, de 15 de noviembre), el Tribunal Constitucional al analizar los que tratan de eliminar las situaciones de bloqueo en la renovación del Consejo, establece una serie de consideraciones de interés sobre los márgenes de que dispone el legislador en la configuración de los órganos constitucionales. Dicho bloqueo, por cierto, es visto por el Tribunal Constitucional como una razón para introducir reformas en la Ley Orgánica del Poder Judicial a fin de paliar los negativos efectos de esta anomalía institucional. Y en tal sentido, afirmó la constitucionalidad de una renovación parcial del Consejo. Posibilidad prevista expresamente en la Constitución para otros órganos como es el caso de la renovación por tercios del Tribunal Constitucional (artículo 159, apartado 3º). También advierte el Alto Tribunal que las Cámaras tienen el deber constitucional de renovar el Consejo y que “nada hay que objetar a la opción legislativa que así busca paliar los efectos de una eventual anomalía”.
La Constitución regula de modo fragmentario e incompleto el Consejo General del Poder Judicial. En consecuencia, el legislador dispone de un margen de libertad, como hizo la “Ley Gallardón” con la posibilidad de renovación parcial del Consejo, “para atender a eventualidades que, por anómalas o atípicas que sean, pueden llegar a verificarse y que no fueron objeto de expresa prevención por la norma fundamental”. Y desde luego no estaba en la mente del constituyente dar respuesta a prolongadas situaciones de interinidad a que está siendo sometido el Consejo. Como tampoco lo estaba el bloqueo en su renovación.
Las competencias del Consejo son variadas, junto a la nuclear consistente en la gestión del estatuto judicial (nombramientos de altos cargos judiciales, ascensos, formación, inspección y régimen disciplinario), destaca la función consultiva sobre la legislación en materia judicial o la designación de dos magistrados del Tribunal Constitucional.
Para comprender el alcance de la proposición de Ley Orgánica de los Grupos Parlamentarios Socialista y Unidas Podemos por la que se modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial para el establecimiento del régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial, basta hacer una simple comparación con las limitaciones que afectan a los otros poderes del Estado cuando se hayan en funciones. Expirado el mandato o en caso de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado son sus Diputaciones Permanentes las que ejercerán unas “funciones limitadas”. Del mismo modo, el Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las “limitaciones establecidas en la ley”. No hay razón pues para que el Consejo General del Poder Judicial sea el único de los tres que continúa ejerciendo con plenitud sus funciones tras finalizar su mandato. Y es indudable que esta opción legislativa, se comparta o no, es factible y plenamente ajustada a la Constitución, sin que pueda entenderse como un ataque al Poder Judicial. Antes al contrario, el legislador está actuando en el ejercicio de sus competencias.
Para concluir, es inaplazable proceder a la renovación del Consejo General del Poder Judicial para poner fin a este grave deterioro institucional. Y como ha destacado el Consejo de Europa, estas situaciones anómalas confirman la importancia de asegurar que este órgano constitucional no sea percibido como vulnerable a la politización, talón de Aquiles de la justicia española a los ojos de sus ciudadanos.
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Ignacio González Vega es Magistrado
