He tenido la inhabitual experiencia de ostentar cargos políticos en la Administración española desde el mismo mes en que se formaron los dos primeros Gobiernos socialistas hasta el mismo mes en que cesaron esos Gobiernos. Y he vuelto a ostentar un cargo político de dirección desde que se constituyó el actual Gobierno del Presidente Sánchez. En total veintidós años en varios Ministerios (Relaciones con las Cortes, Presidencia, Vivienda, Administraciones Públicas, Defensa, y Cultura y Deporte) como Asesor Ejecutivo, Subdelegado del Gobierno, Director General y Subsecretario. Esta experiencia, muy rara en un profesor universitario, me permite comparar cómo era la Administración de finales de 1982 con la que de nuestros días.

La Administración española de diciembre de 1982, cuando se formó el primer Gobierno del Presidente González, era una Administración en proceso de reacomodación a la democracia, enmarcada jurídicamente por la Constitución. Desde el punto de vista humano, aquella Administración era una organización en donde la mayoría de sus miembros había ingresado durante la dictadura franquista. Sólo las pocas promociones que ingresaron a partir de 1978 no habían tenido que jurar los Principios del Movimiento Nacional y sólo los funcionarios ingresados desde 1979 a 1982 habían tenido que jurar o prometer que cumplirían la Constitución como norma fundamental del Estado. Sin embargo, los funcionarios que encontraron los socialistas a partir de diciembre de 1982 actuaron, por lo general, con alta profesionalidad y, además, gran lealtad al Gobierno. Incluso en ocasiones los cargos políticos socialistas tenían que dar instrucciones a antiguos Ministros de Franco que seguían trabajando como funcionarios (abogados del Estado, técnicos de Administración Civil, etc.). No obstante, la regulación de la Función Pública contenía elementos propios de la dictadura (la Ley de Funcionarios Civiles del Estado era de 1964) y eso explica que una de las primeras Leyes que impulsó el Gobierno de Felipe González fuera la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que en general contribuyó efectivamente a mejorar la posición de los funcionarios públicos y acrecentó sus derechos y garantías.

Desde el punto organizativo, aquella Administración de diciembre de 1982 empezaba a acomodarse al paradigma fijado por la Constitución que separaba al Gobierno de la Administración, de modo que empezó a entenderse que la Administración era un ente que sirve con objetividad los intereses generales y estaba dirigido por el Gobierno. Así se superó la confusión Gobierno/Administración, propia del franquismo. Y para dar visibilidad a esa separación se creó en 1986 el Ministerio para las Administraciones Públicas al que se encargó la gestión de la organización administrativa, de la Función Pública y de la política autonómica, que era una exigencia del proceso de descentralización que inició la Constitución.

Una vez asentado el nuevo Ministerio para las Administraciones Públicas, se inició un proceso de modernización legislativa que condujo, en primer lugar, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Se trataba de una buena Ley que sustituyó a la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y si bien fue criticada por los administrativistas, que no participaron en su elaboración, contribuyó a modernizar la Administración en materias tan importantes como el procedimiento, el régimen jurídico de los actos, el Derecho sancionador y la responsabilidad administrativa. Ahí quedó el esfuerzo modernizador porque si bien se trabajó bastante en otras dos Leyes que completarían el aparato orgánico del Estado, una de ellas, la Ley del Gobierno, se debatió dos veces al Consejo de Ministros pero no llegó a aprobarse. Y la tercera pata del modelo, el proyecto de Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (conocida posteriormente por el acrónimo LOFAGE), aunque fue aprobado por el Consejo de Ministros y publicado en el Boletín Oficial de las Cortes, no pudo tramitarse en el Congreso de los Diputados por la disolución anticipada de las Cortes a comienzos de 1996.

En conclusión, cuando abandoné los cargos políticos a mediados de 1996 y se constituyó el Gobierno de José María Aznar, la Administración del Estado (que con la Ley de 1992 pasó a denominarse Administración General del Estado), era una organización sólida, eficaz y con un personal altamente cualificado. Sólo faltaba regular la relación del Gobierno con la Administración y las fórmulas organizatorias de ésta.

¿Qué Administración encontré en 2004, cuando regresé a la Administración? Entre 1996 y 2004 el Gobierno del Partido Popular había completado las normas que estaban aún pendientes, a saber:

  • una Ley del Gobierno, la 50/1997, que estaba bien concebida, que separaba muy bien Gobierno y Administración y que seguía con bastante fidelidad los textos preparados durante el Gobierno socialista;
  • una Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), la 6/1997, de 14 de abril. Esta Ley se inspiraba bastante en el proyecto de ley socialista de 1995 pero se separaba de éste en reservar los puestos directivos de Subsecretario y Director General a los funcionarios y en cambiar la denominación de los Gobernadores Civiles;
  • una nueva Ley General Presupuestaria, la 5/2001, de 13 de de diciembre, que perfeccionó la elaboración y control de los presupuestos;
  • otra Ley de Contratos Administrativos, con Texto Refundido 2/2000, de 16 de junio, que también era una buena norma porque permitía contratar con seguridad;
  • la nueva Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre; y
  • como remate, una nueva Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Ley 29/1998, de 13 de julio, que ofrecía un proceso seguro y con garantías.

Con este cuadro normativo tan completo y, por lo general, de alta calidad, la Administración que encontró Rodríguez Zapatero ofrecía la posibilidad de una gestión eficaz y eficiente, con capacidad directiva del Gobierno y de su Presidente, por lo que en las dos legislaturas socialistas la Administración General del Estado no sufrió grandes cambios (que no se necesitaban).

Quizá uno de los cambios más importantes y positivos del Gobierno de Rodríguez Zapatero fue la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales (hoy derogada) que, si bien fue criticada por propiciar la “huida del Derecho administrativo”, ofrecía un margen de gestión pública que hoy ha desaparecido. Pero al lado de esos elementos positivos, heredados en parte del Gobierno popular, en el periodo del Gobierno de Rodríguez Zapatero se dieron tres circunstancias que probablemente contribuyeron a degradar la Administración Pública:

  • en primer lugar, no reformar la LOFAGE de 1997 en lo que reservaba los cargos directivos a los funcionarios, cuando el proyecto socialista de 1995 abría estos cargos al sector público y al sector privado. Los beneficiarios de esta limitación no iban a derogarla…;
  • en segundo lugar, aminorar las retribuciones de los funcionarios en 2010, como consecuencia de la crisis, lo que desincentivó a todos los trabajadores de la Administración Pública;
  • en tercer lugar, la aprobación de una Ley del Estatuto Básico del Empleado Público que ha aportado poco en relación a la legislación anterior y depende de un desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas.

Por eso, al final de 2011 la Administración General era un aparato eficiente con riesgos, sin embargo, de endogamia en sus más altos niveles directivos y también con riesgos de desmoralización. No obstante estos riesgos, Rajoy encontró una buena Administración… todo lo contrario de lo que ha encontrado el Presidente Sánchez. En 2018 el Presidente Sánchez encontró una Administración muy diferente de la de 2012 porque durante la legislatura 2011-2015, cuando el Partido Popular disponía de mayoría absoluta, modificó significativamente la legislación administrativa que convirtió a la Administración General del Estado en un aparato más difícil de gobernar y con alguna tendencia a la ineficacia. Ello condujo a privatizar toda la gestión pública e impidió al Gobierno intervenir con resolución para aplicar políticas públicas. ¿Cómo se logró este cambio?

  • reformando la Ley del Gobierno, de modo que resulte más difícil, más costoso y más azaroso tramitar cualquier proyecto normativo del Gobierno (proyectos de ley, anteproyectos de real decreto);
  • sustituyendo la antigua LOFAGE por una Ley del Régimen Jurídico del Sector Público, la Ley 40/2017, de 1 de octubre, que reduce las figuras organizativas de la Administración a unos pocos organismos públicos estatales y casi anima a constituir Fundaciones Públicas que, como ocurre con las escuelas públicas británicas, pueda que sólo tengan de público el nombre;
  • aprobando una nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre), pensada para que la Administración encuentre constantes dificultades a la hora de contratar.

A causa de estas medidas ultraliberales destinadas a debilitar en cierto modo a la Administración General del Estado, encontró el Gobierno del Presidente Sánchez un aparato administrativo más lento que en 2011, con cierta incapacidad para dar respuestas rápidas y eficaces a los problemas de la sociedad y, además, con un personal poco motivado. Por eso, con una legislatura previsiblemente larga, parece conveniente hacer un diagnóstico rápido (y no académico) de las fortalezas y debilidades de la actual Administración General del Estado. Tras el diagnóstico, me atrevo a apuntar una reforma profunda de las Leyes del Gobierno y del Régimen Jurídico del Sector Público para asegurar una producción normativa ágil y eficiente y también para identificar los organismos públicos que han sido eliminados por esas mismas Leyes y que quizá convenga reimplantar. Obviamente parece necesario acabar con la endogamia que reserva los puestos directivos a los funcionarios, con lo que el reclutamiento del personal político se reduce innecesariamente, lo que no es óbice para incrementar y revalorizar el papel de los funcionarios que llevan más de un lustro desmotivados. Y, ante todo, hay que recrear una cultura del servicio público que se ha debilitado y menospreciado durante el Gobierno del Presidente Rajoy.

Afortunadamente, no se parte de cero pues durante el año de Gobierno socialista se han dado pasos interesantes que no podían ir más allá, dada la precariedad parlamentaria. Pero una nueva legislatura permite un enfoque más decidido, más audaz, a fin de devolver a la Administración el papel perdido desde 2012.