Introducción.
Como señalábamos en el primer capítulo de esta serie, la problemática asociada a la sequía e incremento de la aridez en países como España es un problema histórico sobre el que se conocen, desde hace décadas, las soluciones y la forma de actuar para prevenir y minimizar los daños correspondientes. Sin embargo, no se han adoptado las políticas imprescindibles adecuadas ni, sobre todo, se han puesto a disposición los recursos necesarios para adoptar medidas de prevención, adaptación y resiliencia socioeconómica local ante estos fenómenos climáticos.
Y ahora, con un periodo de retorno (número de años en que es esperable que el fenómeno se repita) cada vez menor, y una magnitud de la incidencia de cada fenómeno creciente a medida que se incrementa el calentamiento global y sus efectos sobre el cambio climático, la urgencia de llevar a cabo medidas de adaptación y resiliencia socioeconómica es máxima, si se quiere hacer frente a la creciente magnitud de las consecuencias que se están derivando de su no adopción.
Consecuencias que, por ejemplo, en España, en este año 2022, están implicando: caídas en las cosechas en el secano que se estiman pueden llegar localmente, en las áreas más castigadas, al 80%; reducciones de las superficies de cultivo de hasta un 90%; o incrementos de más de un 30% en los costes de alimentación del ganado. O que diversas zonas de regadío hayan visto reducida su dotación en un 40%, en paralelo a una evolución del agua embalsada en mínimos en varias de las Cuencas hidrográficas, lo que ha dado lugar a una reducción de la generación hidroeléctrica, hasta ahora, en cerca del 50% respecto a 2021. Y ello además de producir pérdidas de hábitats y migración de las especies autóctonas locales, favoreciendo la invasión de especies exógenas, con una pérdida neta de biodiversidad y deterioro de los servicios de los ecosistemas a la población.
Del orden del 60% de las aguas de los ríos, humedales y acuíferos de Europa están en mal estado. En España, algo mejor, el 40% de las masas de agua no están en buenas condiciones. Y ello, pese a la obligación legal de la Directiva Marco del Agua (DMA) de que las masas de agua dulce alcancen un buen estado para antes de 2027.
Una sequía es el resultado de la disminución de precipitaciones durante un periodo relativamente prolongado –sequía meteorológica– que termina afectando significativamente a las aportaciones a los sistemas hidrológicos, superficiales y subterráneos, lo que puede poner en riesgo la satisfacción de las demandas atendidas por los mismos, dando lugar a la que se denomina sequía hidrológica.
La sequía se considera catastrófica cuando la sequía meteorológica es incapaz de equilibrar las aportaciones necesarias para que el sistema hidrológico mantenga el equilibrio con las demandas aceptadas, produciendo graves carencias en la satisfacción de las mismas durante periodos prolongados; lo que genera graves consecuencias sobre el sector primario, la industria, los ecosistemas y, en último lugar, el abastecimiento a poblaciones. En todo caso, las sequías hidrológicas son inseparables de la historia de la regulación y gestión de los usos del agua, y de la falta de consideración de los efectos de las sequías meteorológicas recurrentes (con periodos de retorno reducidos y probabilísticamente definibles) en la planificación hidrológica. Solo las sequías asociadas a situaciones excepcionales, con largos períodos de retorno, deberían ser objeto de una planificación específica.
El Informe “Drought in Europe”, de agosto de 2022[1], destaca cómo este año 2022 la combinación de una amplia y persistente falta de precipitaciones (se registraron sólo el 20% de las precipitaciones normales en el invierno y primavera pasados) y de sucesivas olas de calor, a partir de mayo, han sido las responsables de una sequía meteorológica excepcional, que ha dado lugar a una fuerte reducción de caudales en los ríos, afectando a su navegabilidad, a la reducción del volumen de agua embalsada, con graves impactos en el sector energético, tanto para la generación de energía hidroeléctrica como para los sistemas de refrigeración de otras centrales eléctricas, y a fuertes impactos en el sector primario y en el avance de la aridez.
De hecho, su Índice Estándar de Precipitación (SPI) recoge la grave situación registrada en España entre el 10 de mayo y el 10 de agosto de 2022, tal y como se aprecia, en términos comparativos, en la Figura siguiente.
En algunas zonas de la Península Ibérica, este Informe pronostica condiciones más secas de lo habitual para los próximos tres meses. Sin embargo, señala que no ha sido España la más afectada en el año por la falta de precipitaciones, ni tampoco por la pérdida de humedad en el suelo, o por la pérdida de actividad fotosintética, definiendo –en lo transcurrido de este año 2022 hasta el 10 de agosto- una amplísima área de afección negativa sobre gran parte de Francia, Italia y el este europeo, en particular sobre Rumanía.
Señala que los patrones de circulación atmosférica registrados sobre Europa, asociados tanto con olas de calor como con sequías durante los meses de verano, han sido excepcionales respecto a los sistemas climáticos del continente que traen aire húmedo y fresco. De hecho, las anomalías en mayo, junio y Julio de 2022, en Europa, son las más significativas desde 1950, para esos meses, en gran parte del continente (oeste, sur y centro de Europa).
Por otra parte, el sistema de Indicadores de AEMA (2022)[2], en su última información, de 15 de enero de 2022, mostraba que el impacto de las sequías sobre los ecosistemas en Europa, entre los años 2000 y 2019, generaron unas pérdidas de productividad en la vegetación del 3% anual en las áreas afectadas; pérdida mayor en el caso de las zonas forestales, donde llegó al 5% anual. Y que España era el séptimo país en cuanto a la superficie afectada por la sequía (del orden de un 10% de su territorio), con una afección relativamente equilibrada sobre cada uno de los tipos de cobertura del suelo. Y también hacía referencia a las consecuencias sobre el Estado ecológico de las aguas superficiales en la UE, de un incremento del calentamiento global hasta los 3ºC, horizonte no desechable en la actual dinámica global, donde España registraría los efectos más significativos.
En cuanto a datos mundiales, el Informe de UNDRR (2022) “GAR 2022-Our World in Risk”[3] analiza la evolución seguida por las sequías entre 1970 y 2020 y estima que para 2030 se registrará un incremento del 30% en el número de sequías, tal y como se aprecia en la Figura siguiente.
Complementariamente, “Drougth in numbers. 2022” [4] recoge que la frecuencia y duración de las sequías ha aumentado en casi un tercio desde 2000, y que la situación empeorará en los próximos años, salvo que se adopten medidas urgentes en la regulación y gestión para adaptación a las sequías meteorológicas, que eviten su trasformación en sequías hidrológicas, porque el cambio climático propiciará que los periodos secos (escasas precipitaciones unidas a olas de calor extremas) sean cada vez más largos e intensos, siendo España y Grecia los países europeos con mayor riesgo de sufrir situaciones extremas.
Igualmente, “Drougth in numbers. 2022” señala efectos indirectos que pueden afectar sensiblemente a la UE a través de las migraciones poblacionales. Porque, para 2050, la sequía podría afectar a más del 75% de la población mundial. Entre 4.800 y 5.700 millones de personas podrían vivir en áreas con escasez de agua durante al menos un mes al año. Y ya para el año 2023, estima que unos 700 millones de personas podrían verse desplazadas de sus hogares si el calentamiento global y su incidencia sobre el cambio climático y la sequía meteorológica continúan con la dinámica actual.
Incidencia de las sequías y sus consecuencias en España.
Las sequías hidrológicas históricas más significativas, posteriores a la Guerra civil, se produjeron en los períodos 1941-44, 1979-82, 1990-95[5] y 2004-2008, siendo la de los noventa de particular severidad. No obstante, además de estas sequías hidrológicas se produjeron sequías meteorológicas cuya incidencia y duración no llegaron a tener características de sequías hidrológicas graves, aunque los embalses llegaron a situaciones problemáticas también en 2018, y las precipitaciones registraron reducciones significativas en 1973, 1985-86, 1998, 2011-2012, 2015 y 2017, tal y como se aprecia en la Figura siguiente.
Las reducciones de aportaciones pluviométricas son, por tanto, un fenómeno cíclico de duración, intensidad y frecuencia que solo pueden estimarse en términos probabilísticos para cada territorio. Los Resúmenes anuales climatológicos de AEMET[6] nos permiten tener una aproximación global a la evolución de las anomalías climatológicas medias respecto a un periodo de referencia, tanto en lo que se refiere a la temperatura media como en lo relativo a las precipitaciones, tal y como se aprecia en las dos Figuras siguientes.
Como apreciamos, las anomalías medias en lo que se refiere a las temperaturas tiene una tendencia creciente en correspondencia con los fenómenos de calentamiento global medio que está registrando el planeta. Y hay que señalar que 2022 ha tenido un verano que ha sido el más cálido hasta ahora en España desde que hay registros (1961) y superó en 2,2ºC la media climática, destacando que España ha estado hasta la actualidad bajo olas de calor 42 jornadas, es decir, prácticamente la mitad de los días del verano.
Al calor se ha sumado la sequía meteorológica, ya que el actual año hidrológico (1 de octubre del 2021 a 30 de septiembre de 2022) ha registrado unas lluvias inferiores en un 25% al valor normal. Por eso, es probable que 2022 acabe situándose entre uno de los tres más secos de la serie histórica cuando finalice, incrementando la tendencia a la disminución de precipitaciones en el país, que lo han hecho alrededor de un 12% en los últimos 70 años.
El incremento de las temperaturas y la disminución de las precipitaciones están extendiendo los climas áridos en nuestro país y, en los señalados 70 años han duplicado su extensión en España, con un ritmo medio de avance de más de 1.500 km²/año, según los datos recogidos por AEMET[7], fundamentalmente con territorios donde llueve o nieva menos de 200 litros por metro cuadrado al año y en los que las dunas de arena y los matorrales resecos, son biomas característicos adaptados a ese clima, o bien donde la actividad humana ha generado o propiciado procesos erosivos y de degradación del suelo o incendios que los llevan a características similares. De hecho, los procesos que se asumen que inciden en a la aridación/desertificación de los territorios, se pueden encuadrar en tres grandes apartados:
a) Clima semiárido en grandes zonas españolas (afecta a más de 9 millones de hectáreas con distinta intensidad), tal y como se aprecia en la Figura siguiente, sequías estacionales, extrema variabilidad de las lluvias y lluvias súbitas de gran intensidad.
b) Degradación forestal por malas prácticas, abandono y/o el calentamiento global, junto a pérdidas de la cubierta forestal por reiteración de incendios forestales.
c) Suelos pobres o empobrecidos por la actividad humana (sobreexplotación ganadera, sobreexplotación y salinización de acuíferos, contaminación química, por fertilizantes y nitratos, etc.) o por su abandono agrario, haciéndolos fácilmente erosionables.
d) La velocidad del proceso de calentamiento global no permite la adaptación de los ecosistemas, ni de la naturaleza en su conjunto, al mismo.
e) Insuficiencia del proceso de Lucha contra la Desertificación (CLD) a través del Programa de Acción Nacional pese a la tarea de repoblación forestal protectora de tierras degradadas desarrollada: un 10% del territorio nacional con superficie repoblada en los 150 años transcurridos desde el inicio de las actuaciones, el 75 % de las cuales han tenido un objetivo eminentemente protector.
Como resultado, se mantiene una gran superficie en riesgo de desertificación cuya aceleración previsiblemente se acelerará con el calentamiento global.
La inadecuación de la planificación hidrológica al tratamiento de las sequías.
El tratamiento de las sequías en España no se abordó con la profundidad necesaria hasta 2005, si bien, tras la Constitución democrática de 1978, la Ley 29/1985 determinaba que, en circunstancias de sequías extraordinarias, el Gobierno, mediante Decreto, adoptaría las medidas precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, aun cuando hubiese sido objeto de concesión.
Las tradicionales sequías meteorológicas, asociadas a procesos climáticos normales de periodicidad variable en las distintas Cuencas Hidrográficas, habrían de ser previstas y minimizadas sus consecuencias a través de las Medidas incorporadas en los Planes Hidrológicos de cada Demarcación. Sin embargo, tradicionalmente, las sequías eran gestionadas considerando que suponían una situación de crisis, a la que había que hacer frente movilizando recursos de carácter extraordinario, generalmente por vía de urgencia. Hasta que la sequía de mediados de los noventa del siglo pasado llevó a que, en la aprobación de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional, se incluyera, en su artículo 27, la exigencia de elaborar Planes Especiales de Actuación en Situación de Alerta y Eventual Sequía (PES) y Planes de Emergencia para sistemas de abastecimiento urbano de más de 20.000 habitantes (PEM). Además de la obligación, para el entonces Ministerio de Medio Ambiente, de elaborar un sistema global de Indicadores que permitiera prever las sequías y que sirviera de referencia para los organismos de cuenca. El plazo exigido en la Ley para disponer de estos PES se fijó en 2 años, con lo que deberían haber estado operativos en julio de 2003, si bien su inicio no se realizó hasta 2004. Para los Planes de Emergencia ante situaciones de sequía de los municipios mayores de 20.000 habitantes, la Ley marcaba un plazo de 4 años, con lo que deberían estar listos para julio de 2005, si bien la ausencia de los Planes especiales de sequía de las confederaciones inhabilitaba la posibilidad de tener en cuentas las medidas y reglas exigibles.
Ambos tipos de Planes empezaron a prepararse a partir del año 2005-2006, en el marco de la sequía hidrológica excepcional de este período, y los PES se acabaron aprobando en 2007, con indicadores basados en umbrales de situación de normalidad, alerta y emergencia. Gracias a estos planes, en general, se consiguió mitigar el impacto económico y ambiental de las sequías, y evitar los fallos en el abastecimiento. Y se constató la existencia de escasez estructural en Unidades territoriales donde sistemáticamente se utilizaba más agua de la disponible en situación de normalidad, con más derechos concedidos que el agua que se tiene, lo que obligaba a una reconsideración de esas concesiones y a un tratamiento diferenciado de estos espacios en la Planificación Hidrológica de la Demarcación correspondiente. para prever y responder con las medidas necesarias de adaptación y resiliencia que minimizaran los impactos ambientales, económicos y sociales derivadas de dicha escasez estructural en momentos de sequía meteorológica.
La entrada en vigor de la Directiva Marco del Agua (DMA) en el año 2000, así como su transposición al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 63/2003 de 30 de noviembre, introdujo importantes cambios en los objetivos de la gestión de los recursos hídricos, que se manifestaron a partir de 2004 con el establecimiento del Programa AGUA, y en la modificación de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional, con incidencia, igualmente, en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que consideraba, en su artículo 58, las “Situaciones excepcionales” entre las que se recogía la situación de sequía, reforzando la necesidad de diferenciar entre déficits estructurales y situación de sequías hidrológicas excepcionales.
Sin embargo, en el año 2017, en medio de otra de las periódicas sequías meteorológicas españolas, se abordó y reguló normativamente la revisión de los PES vigentes desde 2007, tal y como estaba previsto en los Planes Hidrológicos del 2º Ciclo, incorporando unos nuevos “indicadores” que ya no recogían esa diferenciación entre déficits estructurales –a considerar y resolver en la planificación hidrológica- y sequías hidrológicas extraordinarias, cuestionando lo establecido al respecto en la DMA[8].
Los Planes Especiales de Alerta y Eventual Sequías (PES) de las Demarcaciones Hidrográficas, definen ahora unos indicadores específicos centrados en considerar la probabilidad de la inadecuación temporal de los recursos disponibles y previsibles en situaciones de reducción periódica de los mismos, con las demandas establecidas y previstas en los mismos horizontes, para estimar la probabilidad de que se produzcan situaciones de escasez, determinar la gravedad de dichas situaciones, e incluir las reglas de explotación de los sistemas, y las medidas a aplicar en relación con el uso del dominio público hidráulico, suponiéndose que deben servir de complemento a los Planes Hidrológicos de Demarcación.
Indicadores que, con una consideración diferenciada entre los conceptos de “sequía” y de “escasez”, y tomando como referencia la serie de años 1980-2012, distinguían dos situaciones: la sequía prolongada[9] (en la que se presentan episodios sin lluvias, aunque con existencias suficientes) y la escasez coyuntural (en la que se unen la falta de precipitaciones con un descenso en el nivel de reservas que limita el horizonte temporal de atención a la demanda). El indicador de escasez coyuntural atiende a ese balance entre recursos previstos y demandas autorizadas, con los siguientes escenarios: ausencia de escasez (Normalidad, reservas para más de tres años); escasez moderada (Prealerta, reservas para entre dos y tres años); escasez severa (Alerta, reservas para entre uno y dos años); y escasez grave (Emergencia, reservas para menos de un año), siempre considerando en su definición que estos escenarios serían el resultado tras aplicar las medidas previstas en el Plan de Sequía.
A la vista de este planteamiento, son precisas varias consideraciones. La primera, debe ponerse en cuestión la concepción de las sequías en la práctica actual de la planificación y gestión hidráulica española. Por “sequía” a considerar en el marco de actuaciones Extraordinarias, deberíamos considerar las situaciones de escasez motivadas por un descenso de las precipitaciones de duración e intensidad inusual. Y no incorporar en esta situación ni la aridez de ciertos territorios (o escasez hídrica habitual y natural de determinados territorios, que se produce con una periodicidad cuantitativamente definible dentro de un ciclo hídrico/meteorológico normal), ni la escasez producida por un exceso de demanda de actividades productivas respecto a la disponibilidad de aportaciones medias normalizadas en ciclos hidrológicos repetitivos. Situaciones ambas que requerirían Medidas estructurales específicas a incorporar en la Planificación Hidrológica normal de la Demarcación.
Los ciclos normales, con sus años de aportaciones elevadas y de aportaciones reducidas (que ahora se consideran sequías y se combaten con medidas especiales y urgentes) son conocidos y previsibles en las cuencas españolas, por lo que tanto su previsión como su gestión deberían estar integradas en la planificación de los recursos hídricos a medio-largo plazo, con estrategias territoriales y socioeconómicas que aumenten la resiliencia y reduzcan la vulnerabilidad económica, social y ambiental de esas fases del ciclo desde una perspectiva conjunta e integrada de la totalidad del mismo. Un ejemplo representativo de esta normalidad de los ciclos hidrológicos y de su discutible consideración en los Planes Hidrológicos y en los de Sequía, podemos apreciarla en el propio reflejo que se realiza en estos Planes de las situaciones de alarma o de emergencia como procesos periódicos normalizados en los ciclos características de cada cuenca.
No es lógico, como se aprecia en uno de los PES de mayor calidad, que el valor medio del Indicador implique una situación de “prealerta” pese a la normalidad en su producción. La escasez nos muestra una sobreexplotación -permanente o temporal- de los recursos disponibles, tanto en situación de normalidad como de sequía ordinaria. Y, por tanto, las medidas para afrontar dicha escasez deberían contemplarse y regularse en el ámbito del Plan Hidrológico de Demarcación.
Las sequías periódicas habituales en determinados territorios han venido siendo consideradas por la política tradicional como un suceso singular, como una crisis ante la que se priorizan las medidas reactivas y de emergencia, basadas normalmente en la ejecución de infraestructuras por el método de urgencia, sin el control administrativo ni las evaluaciones que requeriría la ejecución de esas infraestructuras en épocas normales; y con ayudas a una agricultura que detenta concesiones por encima de las estructuralmente asumibles en el ciclo hidrológico normal del periodo de aplicación del Plan Hidrológico de Demarcación.
Las “infraestructuras urgentes”, por otra parte, en muchos casos se terminan de construir y están en condiciones de entrar en funcionamiento cuando ya se ha superado el período normal de reducción de aportaciones.
Es evidente que ante el riesgo de verdaderas sequías extraordinarias es lógico que existan PES que incluyan la aprobación de medidas de urgencia y de Decretos de sequía (cosa que ahora hacen en las denominadas fases de alerta y emergencia de ciclos normales) para paliar efectos de esas situaciones extraordinarias, que no es lógico incorporar a la previsión de los ciclos normales. Sin embargo, es evidente que existe una clara incoherencia entre el hecho de la periodicidad conocida de las fases de alerta y emergencia y su consideración como “sequía” extraordinaria. Y el resultado, hasta la actualidad, no puede considerarse satisfactorio, ni en su gestión ni en sus resultados, como muestran los contenidos y actuaciones asociadas a los Decretos de sequía aprobados en el último –por ahora- ciclo natural de sequías meteorológicas y de escasez que se inició en 2021, tal y como se recoge en las dos Figuras siguientes.
En las nuevas perspectivas asociadas al cambio climático, la Planificación Hidrológica de la Demarcación debe asegurar el equilibrio entre los recursos disponibles en el ciclo hidráulico temporal, incorporando los periodos de sequías periódicas previsibles, y las demandas hídricas soportables, una vez garantizados los regímenes de caudales ambientales/ecológicos, sin producir sobre-explotación de acuíferos ni el aumento de los riesgos y las vulnerabilidades futuras para el abastecimiento a la población urbana ni, en segundo lugar, para los usos económicos existentes o planificados en cada Demarcación. Cosa que, por ahora, no realiza.
La alta influencia y capacidad de actuación de los lobbies de Regantes, junto al incremento de la actividad agrícola, agroindustrial y del turismo, que ha generado una transformación radical de los territorios costeros mediterráneos y atlánticos andaluces, con un fuerte incremento de la renta y de la población en los mismos, han dado lugar a un reforzamiento del déficit de los recursos hídricos respecto a la demanda creciente, y a particulares situaciones de emergencia hídrica. El resultado conjunto ha sido permitir una grave afección ambiental (sobreexplotación y contaminación de acuíferos y de las aguas superficiales y costeras, degradación de ecosistemas, pérdida de biodiversidad, etc.) e importantes pérdidas periódicas socioeconómicas en la agricultura por la expansión de cultivos ligada a la concesión de caudales por encima de las disponibilidades sostenibles medias actuales, con graves efectos socioeconómicos y patrimoniales en las periódicas sequías que han incidido sobre el territorio. Efectos negativos cuya frecuencia e intensidad se incrementará con el calentamiento global, con agravamiento de las tensiones sociales si no se establecen soluciones conjuntas, consensuadas y estables a largo plazo.
La frecuencia de las sequías normales en España y los pronósticos sobre cambio climático justifican la necesidad de fortalecer su consideración en la Planificación Hidrológica de cada Demarcación, priorizando la identificación de la vulnerabilidad (sectores, regiones, comunidades o grupos de población determinados) y la elaboración de programas de medidas de adaptación y de resiliencia socioeconómica, que eliminen los efectos de esas sequías periódicas, dejando los PES para las situaciones de sequía extraordinaria (prolongadas, extraordinarias y de periodo de recurrencia superior al de vigencia de los Planes Hidrológicos de Demarcación) recogiendo en los Planes Hidrológicos de Demarcación las condiciones en virtud de las que pueden declararse, incluyendo la adopción de indicadores adecuados (para distinguirlas de las sequías ordinarias), y la inclusión en el programa de medidas las que deban adoptarse al respecto.
Sequías extraordinarias que, atendiendo a los distintos estudios e investigaciones que se van desarrollando sobre Escenarios climáticos derivados de la aplicación de distintos tipos de modelos, puede afirmarse que en España se van a producir más pronto o más tarde, siendo necesario la consideración conjunta de medidas de gestión del agua y de planificación territorial que considere e integre procesos de resiliencia socioeconómica y de adaptación a estas sequías extraordinarias. Pero que no es coherente que se recoja una Declaración de situación excepcional por sequía extraordinaria como una oportunidad para que el organismo de cuenca solicite al gobierno la adopción de medidas especiales mediante Decreto acordado por vía de urgencia en Consejo de Ministros, adicionales a las del PES o de la Planificación Hidrológica, con la incorporación, por la vía de urgencia, de nuevas infraestructuras, excepciones a los requisitos legales para las cesiones de derechos intercuencas, o exenciones y ayudas económicas a los usuarios del regadío o actividades económicas.
En conclusión, las Medidas incorporadas a los PES, y su carácter coyuntural ante un fenómeno que es estructural, reflejan la necesidad de un replanteamiento, en profundidad, de las estrategias de intervención recogidas en estos PES y su imprescindible incorporación a las Medidas de los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones respectivas; sobre todo en aquellas cuencas con clara insuficiencia en sus aportaciones normales para satisfacer las demandas existentes sin afectar gravemente a los caudales ecológicos; y que requieren medidas de ordenación del territorio y de restricción de nuevas concesiones y recuperación de concesiones no ajustadas a normas, de forma urgente y normalizada, para poder afrontar procesos que se prevén cada vez más graves como consecuencia del cambio climático.
Por último, hay que destacar la importancia, recogida en el artículo 27 del TRLA, de la obligación de establecer, por parte de las Administraciones públicas responsables, Planes de Emergencia en situación de Sequía para sistemas de abastecimiento urbano que atiendan singular o mancomunadamente a más de 20.000 habitantes (PEM), debidamente coordinados con los correspondientes PES. Sus objetivos son: prevenir situaciones de sequía operacional que impliquen afecciones a las demandas o condiciones ambientales; prevenir el uso indebido de los recursos que comprometa un desarrollo sostenible; evitar las afecciones ambientales; y conseguir, con estos condicionantes, unos costes de explotación mínimos.
La ejecución y desarrollo de estos PEM ha sido muy limitada y centrada casi siempre en grandes ciudades. Son pocos los municipios que han cumplido con esta obligación, siendo perentorio que se proceda a la realización de los mismos ante los riesgos de previsibles sequías extraordinarias con previsible grave afectación a la población y actividad económica de muchos de ellos.
Medidas de adaptación y resiliencia socioeconómica.
España ha apostado en sus planes hidrológicos por la satisfacción de todas las demandas de un sector de cultivos de regadío intensivo e industrializado que lleva el consumo de agua de la agricultura al entorno del 80% del agua del país, en un marco en el que la modernización de regadíos no ha implicado menor consumo de agua, por el no rescate público del agua ahorrada, sino a un aumento global de la superficie regada, en más de un 11%, desde 2005, con afección a las reservas hídricas y a la sobreexplotación de acuíferos subterráneos (más de 80 declarados sobreexplotados, aunque el conocimiento sobre el estado de los acuíferos subterráneos dista de ser óptimo) dando lugar a un deterioro del estado de las masas de agua que, pese a todas las medidas puestas en marcha desde 2005, no ha mejorado en términos globales. Y que, ante una incidencia meteorológica como la acontecida en 2022, ha dado lugar a que, por ejemplo, el Parque Nacional de Doñana, uno de los humedales más importantes de Europa y Patrimonio Mundial de la Humanidad, haya llegado a registrar la sequía prácticamente total de todas sus lagunas, incluida la permanente de Santa Olalla.
A tenor de lo señalado, sería preciso un cambio radical en la gestión del agua, adaptando progresivamente las demandas del regadío a los recursos realmente disponibles en cada ámbito y potenciando medidas de ahorro a través de nuevas tecnologías para garantizar la seguridad hídrica de las personas y de los ecosistemas en un marco en el que las previsiones de la Agencia Española de Meteorología (AEMET) son claras en sus distintos escenarios. Mayores temperaturas máximas y mínimas, mayor número de días muy cálidos, menores precipitaciones, mayores lluvias torrenciales e inundaciones y menor número de días con heladas, que darán lugar a episodios climatológicos anómalos cada vez más frecuentes.
Escenarios que implican una reducción del agua disponible en las distintas cuencas, afectando claramente al periodo de vigencia del tercer ciclo de planificación ya aprobado, y que se intensificará en el futuro. Sin embargo, en esta planificación no se plantea claramente la necesidad de reducir la demanda ni se definen medidas eficaces para ello; particularmente en las demandas de regadío, que consumen del orden del 80% del agua disponible.
Se requiere un cambio profundo en la gestión del agua, en el que la demanda media de los periodos cíclicos de ocurrencia de sequías meteorológicas estadísticas se ajuste a los recursos medios disponibles para todo el período, de acuerdo con la capacidad de regulación y de desalación, para garantizar agua que mantenga la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas y la disponibilidad de agua para abastecimiento y como input productivo de agricultura, e industria, incluida la energética. Ello exige implantar medidas de incentivación del ahorro, tanto premiando la reducción de consumos como la innovación en todos los campos (monitorización y gestión inteligente de datos), así como la modernización de regadíos existentes, siempre que los ahorros reviertan a la gestión pública, y el control de las extracciones y usos existentes para evitar la sustracción ilegal de agua. Y, por supuesto, no autorizar nuevos regadíos en aquellas demarcaciones en las que existe un déficit crónico en la satisfacción de la demanda en el conjunto del período hídrico que incluya las sequías periódicas de periodo de retorno inferior al de la vigencia del Plan Hidrológico.
También avanzar adecuadamente en la aplicación de los costes de los servicios del agua a los demandantes y la internalización de los costes ambientales, bajo el principio de que “quien contamina, paga”, es una medida imprescindible para la adaptación, ya que incide directamente en la eficiencia y eficacia en el uso del agua. Porque, pese a los indudables avances del tercer ciclo de planificación hidrológica, no se considera la evaluación de la eficacia de las medidas históricamente aplicadas ni su efecto sobre la permanencia del mal estado de muchas de las masas de agua existentes, ni se aborda decididamente la falta de recursos personales y técnicos de los organismos de las cuencas hidrográficas.
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[1] https://edo.jrc.ec.europa.eu/documents/news/GDO-EDODroughtNews202208_Europe.pdf
[2] AEMA (2022). Indicadores ambientales. https://www.eea.europa.eu/ims
[3] https://www.undrr.org/gar2022-our-world-risk#container-downloads
[4] ONU (2022). COP- 15 sobre Desertificación. Cöte d’Ivoire. “Drougth in numbers. 2022”. https://www.unccd.int/sites/default/files/2022-06/Drought%20in%20Numbers%20%28English%29.pdf
[5] Durante esta sequía, en 1995, la cuarta parte de la población española si se vio sometida a fuertes restricciones, adicionalmente a los graves efectos sobre las actividades productivas.
[6] https://www.aemet.es/es/serviciosclimaticos/vigilancia_clima/resumenes?w=0&datos=2
[7] AEMET (2022).-“Evolución de los climas de Köppen en España en el periodo 1951-2020”. https://www.aemet.es/documentos/es
[8] El artículo 4.6 de la Directiva Marco del Agua solo permiten el deterioro temporal del estado de las masas de agua en caso de sequías «prolongadas», que sean «excepcionales» o «no hayan podido preverse razonablemente» y ello siempre y cuando se cumplan, además, todas las condiciones establecidas en dicho artículo, entre las que se encuentran, «que en el plan hidrológico de cuenca se especifiquen las condiciones en virtud de las cuales pueden declararse dichas circunstancias como racionalmente imprevistas o excepcionales, incluyendo la adopción de los indicadores adecuados».
[9] Como indicador para la sequía prolongada se utiliza el SPI (Índice de Precipitación Estandarizado), para cuantificar el déficit de precipitación para diferentes escalas temporales y el impacto del déficit de precipitación sobre la disponibilidad de los distintos tipos de recursos hídricos.
