Introducción.

En el artículo anterior señalábamos que la construcción (viviendas, obras públicas y construcciones especializadas) genera la base infraestructural sobre la que se desarrollan servicios vitales para la población y su bienestar (alojamientos, servicios públicos, equipamientos y dotaciones públicas y privadas, stock de capital productivo). Pero también que, como actividad económica y transformadora del territorio, puede tener graves consecuencias para ese bienestar, cuando su dinámica se aparta significativamente de las demandas ligadas al bien común y se fundamenta en procesos especulativos generadores de inflación, desequilibrios macroeconómicos y destrucción de patrimonio natural.

También realizábamos un repaso histórico de la evolución del sector desde 1930 a 2019, mostrando como la historia de la construcción en España, incluyendo obra civil, producción de viviendas y otras construcciones especializadas, está muy directamente ligada con la propia evolución del capitalismo español desde la postguerra civil. Evolución que se ha encuadrado en un fuerte proceso de urbanización y de radical trasformación de su territorio, con la generación de procesos irreversibles de degradación e insostenibilidad para ámbitos muy significativos de España.

Mostrábamos que el periodo 1991-2009 ha sido el de mayor expansión de la urbanización y de las obras públicas y la edificación (con la consiguiente transformación territorial), que culminó con la mayor crisis financiero-especulativa conocida hasta la actualidad en la historia del capitalismo, asociada a las burbujas en el mercado inmobiliario y a la explosión de la deuda pública y sobre todo privada. Y como, con el comienzo de siglo, empiezan a aparecer críticas crecientes sobre la excesiva realización de infraestructuras sobredimensionadas (fundamentalmente en el campo del transporte) y sobre la explosión en la construcción de edificaciones y viviendas, muchas de ellas turísticas y de segunda residencia, que no resuelven el problema del acceso a la vivienda de la mayoría de la población.

Destacábamos el hecho de que el colapso inmobiliario asociado al proceso financiero-especulativo desarrollado desde finales de los noventa del siglo XX y principios del XXI, envió a la economía mundial a la recesión entre 2007 y 2009, sumiendo al mundo (sobre todo desarrollado) en un larga y grave crisis que no encontró el inicio de su reversión, en España, hasta 2014. Esta crisis llevó a una situación socioeconómica muy grave a España, en particular en cuanto a niveles de paro, promoviendo una conciencia que empezó a valorar socialmente en términos muy críticos todo el sector de la construcción.

Desde 2020, la construcción en España se enfrenta a nuevos retos y al peligro de intentar reproducir procesos cuyo balance histórico tiene fuertes contradicciones y sesgos, no siempre positivos para la transformación territorial y para las consecuencias de la misma sobre el paisaje y la sostenibilidad ambiental.

La sostenibilidad y racionalidad de las huellas ecológicas del consumo y las familias y el papel de la construcción/artificialización del suelo en la misma.

Ya en artículos anteriores de esta Sección nos hemos referido a conceptos como la huella ecológica o el dilema del “sobrepaso” de los límites ecológicos del planeta, haciendo referencia al papel que la transformación de los usos del suelo juega en los mismos. En concreto, en el artículo de la segunda quincena de mayo de 2022 incorporábamos los resultados de los trabajos de Wang-Erlandsson, L. et alt. (2022)[1] que mostraban que ya se había superado una dimensión adicional (y ya serían seis) del conjunto de los nueve “límites planetarios” definidos por el Centro de Resiliencia de Estocolmo[2].

Superación que nos llevaba a la situación que se sintetizaba en el Cuadro y Figura siguientes, que volvemos a reproducir, donde ya se habían integrado la superación de límites asociadas al “agua verde” y a los “contaminantes ambientales y por elementos artificiales nuevos (plásticos, derivados del petróleo, etc.…)” investigados en este año 2022 y donde, en todo caso, la Transformación de los usos del suelo ya se definían, a nivel planetario, “por encima del límite de seguridad”.Complementariamente, se acaba de publicar el trabajo de Sanyé Mengual E, Sala S. (2023)[3] sobre la consideración de la huella del consumo y de las familias y como ajustar el ciclo de vida al Pacto Verde Europeo para que el crecimiento económico que se persigue permita permanecer dentro de los señalados Límites planetarios, a la vez que sea coherente con el avance en la consecución de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030.

Sus resultados muestran que la Huella del Consumo en las cinco áreas de consumo consideradas (Alimentación, Movilidad, Vivienda, Menaje y Electrodomésticos), de las que dos están directamente relacionadas con la trasformación de los usos del suelo (Movilidad y Vivienda) aumentó un 4% en la UE de 2010 a 2021, con un pico de aumento del 10%, en 2019, que se ha visto frenada posteriormente por las consecuencias asociadas a la Covid 19. Por el contrario, la Huella de las familias (doméstica), entre 2010 y 2018, ha generado menores impactos ambientales internos en la UE-27 (-12 %), mientras que el PIB ha aumentado un 23 %, lo que implica una positiva tendencia al desacoplamiento entre crecimiento económico e impacto ambiental de las familias. No obstante, el impacto ambiental del consumo de un ciudadano medio de la UE sigue superando los Límites planetarios en varios elementos: cambio climático, emisión de partículas, ecotoxicidad del agua dulce y uso de recursos (combustibles fósiles, minerales y metales).

Obviamente, la actividad ligada a la construcción en todas sus facetas impacta tanto por el consumo de recursos que realiza (minerales, metales, arenas, etc.) como por la transformación del suelo que implica y sus efectos sobre la biodiversidad, los ecosistemas o la propia calidad, cantidad y características del suelo afectado.Como apreciamos la estimación de la variación de la Huella familiar derivada del “uso del suelo” permanece prácticamente invariable desde 2010 a 2018, si bien, como podemos considerar con más detalle en la Figura siguiente, la artificialización del suelo permanece ligeramente creciente en la UE, desde 2009 (tras el inicio de la crisis) a 2018 (incremento de un 10%). Fenómeno que, con más intensidad, también se produce en España (incremento de un 16%), disminuyendo su diferencia con la situación en el conjunto de la UE en el período 2009-2018[4].Atendiendo a los porcentajes de suelo artificial respecto al total, los valores correspondientes que proporciona EUROSTAT (2021) en la fuente citada para las Comunidades Autónomas españolas son[5]:Análisis y valoración de la construcción/artificialización del suelo en España 1987-2008.

Los datos del proyecto CORINE Land Cover de ocupación del suelo, de los que forman parte los incluidos en el Cuadro anterior, permiten apreciar con un cierto detalle la evolución de los usos del suelo en los periodos relevantes para la transformación territorial de España; y, en particular por su trascendencia e intensidad, los derivados tras su incorporación a la CEE, en 1986, con la aplicación intensiva de los Fondos de cohesión europeos a la realización de infraestructuras y edificaciones. Aplicación que llevó al mayor ciclo de crecimiento inmobiliario[6] y de artificialización del suelo de este país de toda su historia hasta el inicio de la crisis iniciada en 2008.

Aunque, como hemos apreciado, las zonas artificiales solo suponen un pequeño porcentaje de la superficie total del país, sin embargo, en el período 1986-2009 son las que experimentaron un crecimiento más fuerte, debido a la presión de los procesos inmobiliarios y a la extensión de las redes de infraestructuras. De hecho, de los análisis realizados sobre las imágenes del Proyecto Corine Land Cover correspondiente a 1987, 2000 y 2005, con las metodologías y grado de precisión correspondientes, se deducía que las superficies artificiales partían de un porcentaje pequeño en el conjunto de España (1,32%, en 1987) para ir creciendo significativamente hasta 2005 (1,77% en 2000 y 2,04%, en 2005). Y, como observábamos en el Cuadro anterior, pasaban a cifras mucho más significativas, aunque con otras metodologías de cálculo, para 2009, 2012, 2015 y 2018 (3,7% de la superficie total, sin Canarias).

En todo caso, se puede afirmar que España ha seguido un proceso de urbanización y de desarrollo de obras públicas, intensificado desde 1986, que van acercando la cobertura artificial de España a la media de una UE mucho más urbanizada y artificializada.

En el desglose de usos del suelo elaborado para el periodo 1987-2005, ya se apreciaba que, para este último año, el 63% del suelo artificial estaba constituido por zonas urbanas, seguido de zonas industriales o comerciales (12%) y por infraestructuras relacionadas con el transporte (11%), correspondiendo el 14% restante a zonas de extracción minera, vertederos y áreas en construcción, que son el resto de espacios incorporados a las zonas artificiales. De las zonas que se convirtieron en zonas artificiales entre 1987 y 2005, el 50% correspondió a zonas en construcción y tejido urbano discontinuo.

De 1987 a 2000, las superficies artificiales habían crecido cerca de un 30% (una de las tasas más altas de Europa en el período) afectando de forma global a todo el territorio, aunque concentrado el crecimiento fundamentalmente en la costa mediterránea y alrededor de las ciudades grandes y medias, destacando, en particular, por la magnitud del cambio la Región Urbana de Madrid[7]. Este crecimiento se fundamenta en el incremento de las segundas viviendas (tejido urbano discontinuo), la fuerte inversión en infraestructuras (las superficies ocupadas por redes viarias, ferroviarias y terrenos asociados se incrementan un 144% entre 1987 y 2000), las instalaciones ligadas al comercio (grandes superficies comerciales) y las instalaciones turísticas (con particular incidencia de los campos de golf, convertidos en elementos de urbanización adicional), aunque también se registra un fuerte incremento de las zonas verdes artificiales, no agrícolas.

El análisis de las superficies artificiales y sus respectivos cambios en los tres períodos considerados, 1987-2000, 2000-2006 y 1987-2006, muestran que, en el primer período de 13 años, la superficie artificial creada fue similar a la del segundo periodo de tan solo 6 años, lo que define un ritmo de crecimiento anual duplicado de la artificialización para el periodo 2000-2006 respecto al periodo anterior de análisis 1987-2000. Las clases de superficies artificiales, en el periodo 2000-2006, que más aumentaron fueron las redes viarias, ferroviarias y terrenos asociados (183%) y las zonas en construcción (123%).

Desde el punto de vista territorial destaca, igualmente, el alto porcentaje de la superficie del litoral español que fue urbanizada/artificializada en la franja de los diez primeros kilómetros de costa, en las diferentes provincias costeras, en su mayoría asignables a los efectos del turismo masivo de “sol y playa” propugnado[8], con las fuertes implicaciones ambientales correspondientes.

Por último, señalemos para este período que, como consecuencia de la modificación de la Ley del suelo de 1998, impulsada por el Gobierno del partido popular, la transformación urbanística del terreno se liberalizó (solo el terreno protegido no podía ser desarrollado para la urbanización) lo que llevó a una proliferación de instrumentos de planificación urbanística que aumentaron de forma desproporcionada la cantidad de suelo clasificado para el desarrollo urbano. Este llegó a representar más del 60% respecto a la ciudad existente, con más de un 27% adicional como suelo urbanizable no delimitado o sectorizado. Lo que implicaba una expansión potencial de las ciudades que podía incrementar en más de un 87% el suelo urbano existente, con más de 1.671 millones de m2 edificables en el suelo urbano no consolidado y urbanizable delimitado o sectorizado en las áreas urbanas, de los cuales 1.114 millones de m2 se encontraban en unidades o sectores de uso predominante residencial (66,66%). Lo que era equivalente a asumir que se pudieran edificar más de 11 millones de nuevas viviendas, lo que dejaba clara la falta de racionalidad y de sostenibilidad de las políticas desarrolladas que, en teoría, pretendían abaratar el precio de la vivienda, pero en la práctica consiguieron records en su encarecimiento, como apreciaremos en un próximo artículo.

Perspectivas actuales tras el cambio de modelo post-crisis de 2008, los efectos de la pandemia y la puesta en marcha del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Español (PRTRE).

Tras el explosivo proceso de transformación generado en la fase de especulación urbanístico-inmobiliaria de 1996-2007, ya vimos en el artículo anterior que, en el período 2009-2021, el papel de la construcción se redujo considerablemente, tanto por la caída de la inversión pública como, por el exceso de viviendas y de suelo potencialmente edificable generado en el período anterior. Aunque como también veíamos en el epígrafe anterior, el proceso de incremento del suelo artificializado ha seguido aumentando de forma significativa hasta 2018, último año con datos homogéneos disponibles.

Es claro que la construcción de infraestructuras, edificaciones y viviendas ha sido fundamental en el proceso de transformación territorial de España. Pero no sólo se ha producido un gran aumento de las superficies artificiales, sino que éste ha venido asociado a la transformación radical del modelo de ciudad, pasando de tener una ciudad compacta (que en usos de suelo se corresponde con el tejido urbano continuo) a una ciudad y urbanización litoral y de ámbitos periurbanos difusos (con supremacía del tejido urbano discontinuo).

Modelo de urbanización discontinuo que ha implicado mayor ocupación de suelo por vivienda, mayores costes de urbanización y de servicios públicos (agua, luz, residuos, telecomunicaciones, transportes públicos), dificulta el uso del transporte público, haciendo dependiente la urbanización del vehículo privado, e incrementa los consumos de energía y emisiones alejando el proceso de criterios de sostenibilidad. La huella personal y familiar a la que hacíamos referencia en el epígrafe segundo de este artículo se han visto incrementadas sensiblemente como consecuencia de estos procesos.

Por otro lado, el proceso histórico de ampliación de la superficie edificable derivada de la Ley del suelo de 1998, pese a las modificaciones posteriores de la misma, ha llevado a una situación en la que la ampliación potencial de la edificación seguía siendo muy significativa en 2020, tal y como apreciamos en el Cuadro siguiente, pese a las correcciones en la dinámica de transformación del suelo urbanizable en parcelas (dotación de los servicios básicos) que la crisis iniciada en 2008 implicó en el sector, a las que nos referiremos en el siguiente artículo.

Como apreciamos, los datos reflejados en la artificialización del suelo están en línea con los datos del Catastro de Hacienda, con Madrid con la mayor superficie relativa de parcelas urbanas con respecto al total regional, seguida de las principales regiones costeras en las que la urbanización turística tiene una influencia diferencial.

El nuevo Gobierno de coalición, de 2019, se encontraba así con una situación consolidada y prefigurada por la planificación territorial y urbana en cuanto al modelo de transformación territorial. Modelo con una dinámica histórica difícilmente compatible con el marco europeo de desarrollo del Pacto Verde Europeo y con los nuevos objetivos políticos del actual Gobierno español que tratan de viabilizar, para 2050, una sociedad con emisiones de gases de efecto invernadero netas nulas y desmaterializada. Objetivos que deberían implicar una nueva época, unas nuevas exigencias para la acción pública y unas consecuencias diferenciadas para la construcción, la edificación y la vivienda.

Atendiendo a la evolución del porcentaje del PIB que corresponde a la Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF) de Viviendas y otros edificios y construcciones, así como del VAB del sector de la construcción en el período 2006-2021, apreciamos que, desde 2013, hay una estabilización en las cifras que se acompaña de un incremento de la FBCF desde 2016 que la pandemia revierte para 2021.

La FBCF toca fondo en 2016, recuperándose sólo parcialmente en el período 2016-2020, donde permanece en el orden del 50% de la cifra de 2006. La falta de inversión en obras públicas como consecuencia de la fuerte crisis iniciada en 2008 y las fuertes restricciones a la inversión pública que se impusieron para alcanzar el 3% de déficit de las administraciones públicas, así como el elevado stock de vivienda existente tras el boom 1996-2008, explican la evolución registrada hasta 2013. Su lenta recuperación, hasta la pandemia, se revierte por ésta, con la caída reflejada en la Figura anterior para 2021. Y también se produce un significativo cambio en la estructura de la inversión por sectores, tal y como apreciamos en la figura siguiente, con una fuerte caída relativa de la participación de la construcción (tanto no residencial como residencial) que pasa del 67,9% del total de la inversión, en 2007, al 49,9%, en 2021.

Necesariamente, las fuertes inversiones previstas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Español (PRTRE), recogidas en distintos artículos de esta Sección, desde 2021, van a implicar cambios en la dinámica de transformación de España y de sus usos del suelo y sostenibilidad. Sus contenidos básicos se sintetizan en la Figura de la página siguiente y necesariamente, de cumplir los objetivos y líneas de actuación programadas, y de ejecutarse las actuaciones correspondientes (que han de materializarse hasta 2026) se cambiará radicalmente la dinámica socioeconómica y territorial de este país.

Sin embargo, ya veíamos que la licitación de las tres administraciones públicas (central, autonómica y local) publicada en los boletines oficiales correspondientes, recogida por SEOPAN (https://seopan.es/licitacion/) en el sector, tal y como se aprecia en el Cuadro siguiente para el período 2020-2022, incluidas las actuaciones del PRTRE, aunque con un ritmo creciente, se hayan lejos de la dinámica exigible para el cumplimiento de los Objetivos buscados.

En su último informe, de marzo de 2023, SEOPAN señala que tan solo el 6,7% del total de los fondos previstos en el PRTRE se han destinado a infraestructuras (11.619 M€ de los 173.525 M€ totales) y que, el ineficiente modelo actual de contratación pública y el bloqueo al modelo concesional provocado por la Ley de Desindexación constituyen un serio obstáculo para ejecutar la totalidad de la ayuda financiera europea hasta 2027, dado el fuerte crecimiento de precios respecto a los previstos en 2020 (acero, cobre y aluminio son un +51%, +38% y +33%, respectivamente, y gas y electricidad un +556% y +121%). Señalan que el retraso y la baja ejecución de los PERTES y la ayuda europea adicional (Adenda que alcanzan en total más de 106.000 Millones de Euros) harían necesario prorrogar los plazos de ejecución de los fondos y modernizar y actualizar la regulación y práctica de la contratación pública en España para ejecutar hasta 2027 más de 212.000 M€ de ayudas financieras europeas.

En todo caso, en 2022 se ha producido un gran incremento de la licitación y contratación pública de obras, subiendo, respectivamente, un +34% (hasta alcanzar los 29.615 M€) y un +16% (hasta los 13.648 M€), pero con una clara insuficiencia en las inversiones en el sector transporte y en la depuración y abastecimiento de agua, que se mantienen, respectivamente, un 52%, 54% y 58% inferiores a las cifras de 2010.

En teoría, el PRTRE destina un 39,7% de los recursos totales para la transición ecológica, aunque el cumplimiento del principio de que las actuaciones e inversiones previstas “no causen daños ambientales significativos” (DNSH, por sus iniciales en inglés) está ampliamente cuestionado desde distintos foros científicos y sus resultados finales sobre la transformación territorial y la sostenibilidad ambiental lograda, habrán de evaluarse una vez ejecutadas las distintas actuaciones previstas.

Hasta la actualidad la Administración General del Estado ha centrado sus principales actuaciones en el desarrollo de infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias, así como en el sector energético (destacan las inversiones en producción de energías renovables por parte de las comunidades locales) y en la creación de una infraestructura digital de red de alta capacidad[9], así como a la aceleración de la instalación de infraestructura de recarga para vehículos eléctricos en aparcamientos.

Sus efectos finales sobre el sector serán objeto de tratamiento en próximos artículos específicos sobre el sector transportes y sobre la Transición digital, a realizar tras el correspondiente al sector vivienda y al sector energético.

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[1] Wang-Erlandsson, L., Tobian, A., van der Ent, R.J. et al. A planetary boundary for green water. Nat Rev Earth Environ (2022). https://www.nature.com/articles/s43017-022-00287-8

[2] https://www.stockholmresilience.org/

[3] Sanyé Mengual E, Sala S. (2023).- “Consumption Footprint and Domestic Footprint: Assessing the environmental impacts of EU consumption and production. Life cycle assessment to support the European Green Deal”. Publications Office of the European Union. Luxembourg, 2023. doi:10.2760/218540 JRC128571.

[4] Datos disponibles en EUROSTAT (2021), donde no se incluyen los datos de las Canarias y la metodología y detalle de comparación de superficies correspondientes no es exactamente homogénea, por lo que la comparación solo puede considerarse como órdenes de magnitud. https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/LAN_LCV_ART/default/table?lang=en

[5] La diversidad metodológica aplicada a cada imagen de Corine Land Cover en cada fecha llevan a que los cambios en la cuantificación y el mayor detalle de los análisis de 2018, proporcionen para Cataluña, Cantabria y La Rioja, descensos en el porcentaje de artificialización respecto a 2015.

[6] El año 2006, fue el año con el máximo número de construcción de viviendas de todo el ciclo histórico español, como apreciaremos en un próximo artículo.

[7] Las provincias que mayor crecimiento han experimentado en su suelo artificial se corresponden con la costa mediterránea, Madrid y las provincias en su área de influencia, así como algunas provincias interiores de áreas industrializadas o de fuerte incremento del sector servicios, como Zaragoza, Sevilla o Valladolid.

[8] Alicante va a ser la provincia con mayor incremento de la superficie artificial, seguida de Castellón, Huelva, Illes Balears y Murcia, aunque las provincias con mayor superficie artificial en sus primeros 10 kilómetros de costa van a ser Barcelona, Valencia y Alicante, seguidas de Málaga, Tarragona y Girona. El litoral mediterráneo destaca claramente en el proceso en este período.

[9] La Agenda España Digital, enmarcada en el PRTRE, ya ha comprometido un 80% del total de créditos presupuestarios asignados en los dos últimos ejercicios: 3.157 millones de euros en 2021 y 2.659 millones en 2022 del total de 7.364 millones, incorporando los saldos de crédito no utilizados al presupuesto de 2023, para llevar la conectividad de banda ancha ultrarrápida a todo el territorio e impulsar el despliegue de la tecnología 5G.