La paralización por parte del Tribunal Constitucional de la tramitación legislativa de determinados contenidos de una proposición de Ley, incluidos en ésta para superar el bloqueo en la renovación del propio Tribunal, ha provocado una grave crisis constitucional pues nunca antes el órgano de control de constitucionalidad había interferido de manera preventiva en el ejercicio de la actividad legislativa por parte de los representantes de la soberanía popular y lo ha hecho, como intentaremos mostrar, sin una mínima fundamentación jurídico-constitucional.

Ante una crisis constitucional es conveniente ir a su origen. El de la actual está en el bloqueo que el PP mantiene desde hace años a la renovación del CGPJ, órgano de gobierno del Poder Judicial (art. 122.3 CE). El PP ha puesto diversas excusas para justificar el bloqueo pero el motivo es claro: el CGPJ que se mantiene en funciones fue designado en 2013, cuando el PP tenía mayoría absoluta en las Cortes Generales, e intenta evitar que sean designados nuevos vocales por las Cortes elegidas en 2019.

Para agravar la situación, una parte del CGPJ está incumpliendo la obligación constitucional de proponer magistrados del TC (art. 159 CE). La intención también es evidente: dificultar la designación de los miembros que le corresponden al Gobierno. El art. 159.3 de la Constitución señala que los miembros del Tribunal Constitucional se renovarán por terceras partes. Por ello, dado que la tercera parte que tiene el mandato vencido es la formada por los dos miembros a propuesta del Gobierno y los dos que corresponden al CGPJ, considera la mayoría de este órgano que si ellos no designan tampoco podrá hacerlo el Gobierno. De esa forma, se mantienen los designados por el Gobierno del PP en 2013. El argumento es constitucionalmente insostenible pues el propio Tribunal Constitucional ya señaló en la STC 191/2016 que la dificultad de un órgano para proponer no puede impedir que lo haga otro. Resulta lógico. Otra interpretación significaría obligar a incumplir la Constitución a quien tiene voluntad de cumplirla, por parte de quien no lo hace. Sin embargo, esos vocales del CGPJ pueden tener la connivencia de la mayoría del TC pues el Gobierno ha designado ya a los dos magistrados que le corresponden pero el Presidente del TC no ha convocado el Pleno para verificar su idoneidad y ha declarado expresamente que no lo hará hasta que el CGPJ designe a los que le corresponden. Si es grave que un partido político bloquee la renovación de órganos constitucionales, que lo hagan vocales del CGPJ y magistrados del TC resulta ciertamente inaudito y pone en grave riesgo la democracia constitucional.

El conflicto actual se ha producido cuando los grupos parlamentarios que apoyan al Gobierno en el Congreso han incluido dos enmiendas en una ley orgánica en tramitación con medidas para facilitar la renovación del Tribunal Constitucional. Lo más destacado es la inclusión de un nuevo párrafo en el art. 16.1 LOTC en virtud del cual si han transcurrido tres meses desde que Gobierno y CGPJ hubieran debido hacer sus propuestas sin haberse producido, podrá culminarse la renovación de los dos magistrados designados por el órgano que ha cumplido en tiempo su deber constitucional. En la misma línea de facilitar la renovación de órganos constitucionales se modifica el art. 599.1.1 LOPJ para introducir una cláusula de desbloqueo cuando los vocales no consiguen en el plazo de tres meses designar por 3/5 a los dos magistrados que le corresponden de forma que quedarán designados aquellos que hayan obtenido el mayor número de votos de entre los propuestos por los vocales.

Ante la admisión de estas enmiendas por la Mesa de la Comisión de Justicia, varios diputados del Grupo Parlamentario Popular han interpuesto un recurso de amparo (art. 42 LOTC) al entender vulnerado su derecho de participación política en el sentido de ejercicio del cargo público (art. 23.2 CE).

Hasta aquí, nada excepcional. Son numerosos los casos en los que durante la tramitación  de una ley en el Congreso o en un parlamento autonómico se introducen enmiendas que no tienen una relación directa con el objeto de la Ley. Por recordar un caso conocido, y recurrentemente citado, la competencia de las salas de lo Civil y lo Penal del Tribunal Supremo para conocer  de las acciones dirigidas contra los miembros de la Familia Real fue introducida en la LO 4/2014, complementaria de la Ley de racionalización del sector público y otras medidas administrativas. Incluso, en la propia proposición de ley objeto de este conflicto se ha incluido otra enmienda en virtud de la cual se modifica la Ley de Enjuiciamiento Civil para considerar inhábiles a efectos procesales los días que medían entre el 24 de diciembre y el 6 de enero, sin que nadie lo haya sido cuestionado. Quiero decir con ello que la inclusión de enmiendas heterogéneas en los proyectos y proposiciones de ley no es, ni mucho menos, una situación excepcional. Al contrario, es habitual que en las Disposiciones finales de las leyes se incluyan modificaciones puntuales de otras leyes, en lugar de iniciar un nuevo procedimiento legislativo.

Sin duda, se trata de una deplorable técnica legislativa, y ha sido objeto habitual de crítica por parte de la doctrina científica. Incluso, en ocasiones, la oposición ha acudido al Tribunal Constitucional cuestionando la vulneración del procedimiento legislativo. De hecho, a partir de la STC 119/2011, el TC endureció su doctrina sobre las enmiendas que no tienen una conexión material con el proyecto o la proposición de la ley en la que se incluyen. Hasta ese momento, el TC consideraba que no había ninguna exigencia de homogeneidad ni en la Constitución ni en los reglamentos parlamentarios (STC 194/2000). Sin embargo, en la citada STC 119/2011 declaró la inconstitucionalidad de una enmienda introducida en el Senado en el proyecto de Ley orgánica complementaria de la Ley de Arbitraje por la que se modificaba el Código Penal para tipificar como delito la convocatoria de un referéndum. El argumento utilizado por el TC es que se produce la  vulneración del derecho de participación en cuanto no resulta posible que los parlamentarios intervengan en el debate sobre esas enmiendas. En efecto, al presentarse en el Senado se había hurtado a los miembros del Congreso la posibilidad de debatirlas. La doctrina se ha mantenido desde entonces y ha dado lugar a una asentada práctica parlamentaria. En el Senado no se admiten enmiendas heterogéneas pues los diputados no podrían debatirlas. De hecho, resulta habitual que la Mesa rechace enmiendas por incongruentes. Sin embargo, el Congreso ha sido más flexible al interpretar los criterios a los que se ha referido la doctrina del Tribunal Constitucional: la justificación de una conexión material siquiera mínima; el reconocimiento de un amplio margen de valoración a la Mesa de la Comisión y la valoración de la funcionalidad de la enmienda presentada. Ciertamente, el TC no suele declarar la inconstitucionalidad de enmiendas presentadas en el Congreso por su desconexión con el objeto de la ley a través de un recurso de amparo. Y, en verdad, no resulta fácil considerar que se ha vulnerado el derecho de participación política del diputado cuando ha debatido la enmienda en Comisión y en Pleno. En cualquier caso, es claro que la inclusión de enmiendas heterogéneas puede ser objeto de recurso de amparo constitucional e incluso el Tribunal Constitucional puede dar un paso más en su doctrina y reconocer el amparo a los diputados. Pero esa no es la cuestión realmente relevante en este caso.

En efecto, lo que ha provocado la crisis institucional no es la interposición del recurso de amparo sino que los recurrentes en amparo han solicitado medidas cautelarísimas para impedir que las enmiendas objeto del litigio se votaran en el Pleno del Congreso del 15 de diciembre, como estaba previsto. El Tribunal Constitucional en lugar de rechazarlas, como hace de forma habitual, para resolver el asunto a través de una sentencia convocó de urgencia el Pleno para decidir sobre el asunto antes de la votación parlamentaria y luego, tras aplazar su reunión hasta el 19 de diciembre, ha suspendido la tramitación parlamentaria de los contenidos de la proposición de ley incorporados a través de las dos enmiendas objeto del litigio y, con ello, ha impedido que se voten en el Senado para su aprobación definitiva. Esa decisión de paralizar la tramitación de una parte de una proposición de ley como consecuencia de unas medidas cautelares en relación a un recurso de amparo ha generado un conflicto sin precedentes.

Son diversos los motivos que causan perplejidad en este supuesto. Basta recordar que dos magistrados objeto de diversos escritos de recusación han participado en el debate y la votación sobre la admisión de dichas recusaciones en relación a su persona. Esto, más allá de resultar contrario a los mínimos parámetros europeos de imparcialidad y a las propias previsiones de la LOPJ y la LEC, de aplicación supletoria en este supuesto, difícilmente puede ser aceptado por la ciudadanía pues parece evidente que nadie puede ser juez y parte al mismo tiempo.

Pero me detengo mínimamente en la cuestión central del litigio cual es la adopción de las medidas cautelarísimas.

Es conocido que el TC no suele admitir medidas cautelares. Como señaló en su informe el letrado encargado del asunto: “la reiterada doctrina es no conceder la suspensión cautelar”. Sin embargo, lo ha hecho en este caso ante un supuesto nada excepcional, cual es la admisión por la Mesa de la Comisión de enmiendas heterogéneas y, sobre todo, con una consecuencia muy grave para el funcionamiento del Estado democrático pues se ha paralizado la tramitación de un procedimiento legislativo. Resulta inconcebible que el TC no haya actuado con self restraint, teniendo en cuenta, además, que la modificación legislativa se refería al propio TC y, como dijo, el añorado Tomás y Valiente, “mal podría el TC resolver conflictos en los que él mismo fuese parte”. Debemos concluir, por desgracia, que al no rechazar las medidas cautelares para resolver el recurso de amparo cuando corresponda según los criterios ordinarios de ordenación de asuntos,  la mayoría del TC ha actuado como un activista, sin atender a las reglas jurídicas que deben guiar su actuación.

Y es que, desde un análisis técnico-constitucional hubiera resultado imposible conceder las medidas cautelares en cuanto en el momento en que se pronuncia el TC habían perdido su objeto, esto es, no había nada que cautelar. El recurso de amparo se refiere a la admisión de unas enmiendas por la Mesa de la Comisión de Justicia del Congreso. En relación a ello se presentaron las medidas cautelares. Pero esas enmiendas fueron aprobadas e incorporadas al texto de la proposición de ley remitida al Senado. De hecho, están incorporadas en varias disposiciones finales del texto que deberían debatirse, enmendarse, en su caso, y aprobarse en el Senado. Como ha indicado esta cámara en la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares, esa decisión afecta a un órgano, el Senado, que no ha adoptado los acuerdos objeto del recurso de amparo. Desde la perspectiva jurídica no resulta posible entender esta actuación.

En cualquier caso, lo más grave son, sin duda, las consecuencias de la decisión del Tribunal Constitucional. El art. 1.2 de la Constitución dice que la soberanía nacional reside en el pueblo español y el art. 66 CE indica que las Cortes Generales representan a ese pueblo español en el que reside la soberanía. En este sentido, al impedir a las Cortes Generales la aprobación de una ley que, además, se refiere a la renovación del propio TC se está provocando un conflicto constitucional de difícil salida.

Así las cosas, el legislador democrático, en representación de la soberanía popular, debe actuar para intentar superar esta situación. Resulta necesaria la aprobación de leyes de desbloqueo en los amplios márgenes que permite la Constitución. No a través de enmiendas a leyes en tramitación sino con una proposición de ley que sea tramitada en las Cortes Generales con medidas para superar el bloqueo actual e impedir que pueda producirse en el futuro por parte de cualquier partido político.

Así, en primer lugar, el contenido de las enmiendas que el TC ha suspendido cautelarmente deben incluirse en una nueva proposición de ley de modificación de la LOTC y la LOPJ para el desbloqueo de la renovación de los órganos constitucionales. La tramitación debe ser la prevista en los reglamentos parlamentarios: toma en consideración en el Pleno del Congreso, plazo de enmiendas, informe de la ponencia, debate y aprobación del Informe en la Comisión de Justicia, aprobación en el pleno del Congreso por mayoría absoluta y tramitación en el Senado. Por el procedimiento de urgencia, que se utiliza para un buen número de tramitaciones, pero con un escrupuloso respeto a las formas. Es cierto que los parlamentarios del PP pueden interponer un recurso de amparo constitucional, solicitar medidas cautelarísimas e incluso, aduciendo cualquier excusa, impedir la tramitación de esta proposición de ley. Pero también creo que todos somos conscientes de las imprevisibles consecuencias que ello tendría para todas las instituciones del Estado.

Pero, más allá de la tramitación de esta proposición de ley para devolver la dignidad a nuestras Cortes Generales, son necesarios cambios legislativos de más calado a fin de impedir que estos bloqueos puedan producirse en el futuro, preservando, con ello, el buen funcionamiento del sistema constitucional.

A mi juicio, hay dos formas de superar definitivamente la posibilidad de bloqueo político en la renovación de los órganos constitucionales. La primera es establecer que los vocales del CGPJ, o los magistrados del TC, deben cesar en sus funciones en el momento de finalizar su mandato. Se trata de modificar los artículos de la LOPJ y de la LOTC en los que se establece que los vocales y magistrados continuarán en funciones hasta la toma de posesión de los que les sustituyen pues es algo que no está establecido en la Constitución y, en consecuencia, queda a disposición del legislador. Recordemos que una vez terminado su mandato estos miembros de los órganos constitucionales han perdido la garantía de su independencia que supone la inamovilidad y se mantienen en el cargo sólo por el bloqueo que ejerce algún partido, por lo que dependen de éste. Es cierto que ello supone paralizar completamente la actividad de estos órganos pero, por ello, debemos pensar que la irresponsabilidad de los bloqueantes no va a llegar hasta ese extremo.

La segunda vía, aplicable sin dificultad a los 12 vocales judiciales del CGPJ, es la de incluir un nuevo artículo en la LOPJ en virtud del cual si transcurre un determinado plazo (uno o dos años) desde el final del mandato sin haberse producido la renovación, la mayoría requerida no será de tres quintos sino que podrá renovarse por mayoría absoluta. No se trata de un cambio de mayoría, como se planteó en algún momento, sino de una cláusula de desbloqueo de aplicación excepcional, como ocurre en otros procedimientos. Seguramente se apelará a la Comisión Europea en contra de esa propuesta. Sin embargo, la Comisión sabe bien que en España no hay un problema de aplicación del Estado de Derecho. Ni uno sólo de nuestros 5000 jueces puede decir que el poder político condiciona su independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. El CGPJ es otra cosa; es un órgano de gobierno y, por tanto, de naturaleza política. Por ello, a mi juicio, no puede ser de elección corporativa sino democrática, con la intervención de las Cortes Generales. Con acuerdo político lo más amplio posible pero sin bloqueos.

En definitiva, la situación en la que nos encontramos es muy grave pero puede reconducirse utilizando de forma adecuada los instrumentos constitucionales. Siempre que la mayoría del TC no esté dispuesta a utilizar cualquier medio para impedir su propia renovación frente a las Cortes Generales. En ese caso, la Constitución de 1978 habría colapsado.

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José Antonio Montilla Martos es Catedrático Derecho Constitucional de la UGR