En el plazo de pocos días hemos conocido dos noticias relativas a la eventual reforma de la Constitución. Por una parte, se ha constituido en el Congreso de los Diputados la Comisión para la evaluación y modernización del Estado autonómico, detrás de cuyos trabajos va a estar latiendo el tema de la reforma de la Constitución para modernizar el sistema autonómico (véase Javier García Fernández: “No hay modernización sin reforma”, El País, 18 de noviembre de 2017). Por otro lado, el lunes 20 de noviembre se presentó en la sede de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas un informe sobre la reforma de la Constitución que ha dirigido Santiago Muñoz Machado, catedrático de Derecho administrativo, informe en el que han colaborado diversos profesores de Derecho público.

El tema de la reforma constitucional vuelve a aparecer como una cuestión de actualidad, y aparece además vinculado a la crisis catalana. Por eso se suscitan tres cuestiones que deben debatirse, a saber, la necesidad efectiva de la reforma, el grado de consenso que hace falta y el alcance de la reforma.

En primer lugar, ¿es necesario reformar la Constitución? La reforma de la Constitución es un instrumento jurídico ordinario que permite mantener la eficacia de un texto constitucional pues algunas de sus previsiones regulatorias, a lo largo del tiempo, pueden resultar desfasadas. Además, la Constitución debe abrirse a nuevas necesidades y a nuevos grupos sociales que no se contemplaban o no existían cuando fue aprobada. En tal sentido, Hans Kelsen decía que la resistencia a reformar la Constitución puede denotar el propósito de fortalecer el poderío de un determinado grupo que se siente protegido por la Constitución (Teoría General del Estado, Granada, 2002, pág. 420). Por eso, a diferencia de las Constituciones españolas del siglo XIX, la nuestra de 1978 contiene procedimientos de reforma que, se entiende, están pensados para aplicarlos aunque también es cierto que el procedimiento agravado del artículo 168 parece pensado, como en su día se dijo, para no aplicarlo nunca.

¿Se debe reformar, mucho o poco, la vigente Constitución española? Si se permite la respuesta simplista, se debe reformar pero no mucho. Quiero decir que la Constitución española, como toda norma jurídica, siempre necesita algunos cambios pero al mismo tiempo ha cumplido una función extraordinaria de ordenación de la convivencia y por ello los cambios han de ser limitados y prudentes pues la economía general del sistema funciona de manera muy aceptable. Por ejemplos, hay Títulos como el II (la Corona) o el IV (el Gobierno y la Administración) que necesitan pocos cambios y lo mismo puede decirse del Título Preliminar que quizá sólo necesite cambios en dos o tres artículos. En definitiva, haciendo incluso abstracción de la crisis catalana, es necesario reformar moderadamente la Constitución. La crisis catalana ha hecho aflorar el problema más importante de la Constitución que es el modelo territorial que debe evaluarse (como va a hacer la Comisión del Congreso) y reformularse, lo que no quiere decir que haya que haya que desmantelar más el Estado como piden los izquierdistas utópicos. Hay que reformular el régimen competencial y ver qué competencias van a estar mejor gestionadas por el Estado. Luego, en respuesta a la primera cuestión, hay que señalar que hace falta una reforma moderada de la Constitución, sin abrir un nuevo proceso constituyente como pide Podemos, que probablemente aspira sólo a destruir el actual sistema político.

La segunda cuestión que aparece es el grado de consenso que hace falta. Antes de seguir avanzando debemos señalar dos circunstancias. En primer lugar, hay que recordar el fracaso de la reforma constitucional del Gobierno de Rodríguez Zapatero entre 2004 y 2006. Aquel intento fracasó sobre todo por dos circunstancias entrelazadas (además de otras causas de menor peso) como fue hacer de la reforma un objetivo político propio del PSOE (cuando por su contenido era asumible en muchos puntos por el Partido Popular) y en segundo lugar, no preparar una negociación discreta con el Partido Popular (véase, para más detalles, Javier García Fernández: “Reformas constitucionales posibles y reformas constitucionales imposibles. Notas previas a la reforma de la Constitución”, Teoría y Realidad Constitucional, nº 30, 2º semestre 2012, págs. 301-314). En segundo lugar hay que señalar una falacia que repite (aún hoy día) el Partido Popular: no se debe reformar la Constitución porque no hay consenso pero no hay consenso porque el Partido Popular se resiste a la reforma: en definitiva, un círculo vicioso, donde se crea la falta de consenso y luego se invoca.

Señaladas estas dos circunstancias, hay que decir que a pesar de su torticera invocación por parte del Partido Popular, el consenso es necesario y no se puede reformar la Constitución con la oposición del Partido Popular y del PSOE. Y en con el modelo cuatripartidista actual, además del Partido Popular y del PSOE es necesario el apoyo de un tercer partido, Ciudadanos o Podemos. Es más difícil obtener el consenso de los cuatro grandes partidos, pero no por razones cuantitativas sino cualitativas pues Podemos no pretende reformar la Constitución sino destruir la norma jurídica que organiza el régimen del 78. En todo caso, se puede prescindir de Podemos para reformar la Constitución aunque este partido respondería obligando a celebrar un referéndum constitucional aunque no se tratara de una reforma agravada.

El tercer tema que debe afrontarse es si, admitiendo la necesidad de reformar la Constitución, la reforma ha de limitarse a los temas autonómicos (Título VIII más Senado y financiación autonómica) o ha de ampliarse a otros contenidos. La respuesta es que debe ampliarse a otros contenidos por economía procedimental pues sería incomprensible hacer reformas en el modelo autonómico sin reformar los derechos fundamentales (pero no mediante una explosión de derechos que el Estado social hoy no puede gestionar), la preeminencia del hombre sobre la mujer en la sucesión de la Corona y pequeños retoques en los Títulos dedicados a la Corona, a las Cortes, al Gobierno y al Poder Judicial. En todo caso, hace tiempo que insisto que a la hora de identificar las reformas a realizar, se deben identificar también las partes (numerosas) que no se deben reformar.

En conclusión, debe trabajarse en la perspectiva de una reforma consensuada y moderada de la Constitución, que en todo caso debe ir más allá de la modernización del Estado autonómico.