MOVILIDAD Y POLÍTICA URBANA

Introducción.

Las distintas posiciones ideológicas y políticas sobre la movilidad y la ciudad no son nuevas. Detrás de ellas siempre han existido intereses que, en última instancia, son económicos y de clase. Y, desde la revolución industrial, las políticas basadas en la expansión urbana y en la vivienda como mercancía han encontrado en el vehículo privado el elemento nuclear que posibilitaba la obtención de esos intereses. No obstante, la salud y el bienestar de la burguesía abrieron la puerta, ya en el siglo XIX, a una planificación de la ciudad, primero higienista y después racionalizadora del proceso de obtención de plusvalías urbanísticas y edificatorias, que se constituyeron en los ejes básicos articuladores de esa planificación.

Hoy día, los condicionantes de salud y bienestar vuelven a tener peso en la demanda de planificaciones territoriales, ambientales y urbanas que aboguen por la racionalización de un modelo de desarrollo urbano, concreción del modelo de desarrollo de consumo capitalista globalizado, poco compatible ni con la sostenibilidad global ni con los Límites Ecológicos del Planeta, como veíamos en el artículo anterior.

No es extraño que Clima, Energía, Contaminación y Movilidad sean cuatro de los once ejes sobre los que gira el Pacto Verde Europeo, adoptado por la UE en 2019, ni cuatro de los elementos fundamentales previstos en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, aprobado para combatir los efectos de la Covid-19, o en los propios Presupuestos europeos aprobados para el período 2021-2027.

Y el tiempo ha ido dando la razón a la CE sobre la necesidad de enfatizar estos cuatro Ejes del Pacto Verde Europeo claramente interrelacionados. En primer lugar, por los crecientes niveles de calentamiento global y su relación con la utilización de fuentes energéticas emisoras de gases de efecto invernadero (GEI), que son soporte, en su inmensa mayoría, de la movilidad motorizada. Lo que está íntimamente relacionado con la contaminación atmosférica y con la mayor amplitud, en frecuencia e intensidad, de los fenómenos meteorológicos extremos, ambos de creciente incidencia sobre la salud y el bienestar de la población.

Por otra parte, no parece que esta creciente incidencia tenga muestra de remitir. Los documentos que se están preparando para la próxima COP 28 de Cambio Climático, a celebrar en Dubai, dejan claro que no se están cumpliendo los Compromisos adoptados por la inmensa mayoría de países –con escasas excepciones, como la UE- para limitar el calentamiento global, no ya a 1,5ºC –ya hemos superado el 1,3ºC de calentamiento en 2022- sino incluso para superar la barrera de los 2ºC, pese a las negras perspectivas que ello implicaría para una parte muy sustancial de la población mundial[1].

Estos incumplimientos y los riesgos de incrementar la concentración de GEI en la atmósfera, con el consiguiente aumento del calentamiento global, amenazan con incrementar hasta en un 40% la previsión de desastres respecto a 2015, para 2030, con un importantísimo y creciente papel de los desastres de origen meteorológico. Y, en paralelo, a incrementar los costes de esos desastres, para 2030, hasta en un 80% con respecto a 2020. Las experiencias vividas en 2022 y las que estamos viviendo en este mismo año 2023 muestran, en vidas y en daños patrimoniales, los riesgos de este proceso.

Una población crecientemente urbanizada se ve sometida, también de manera creciente, a procesos de deterioro de la calidad del aire que respira, con efectos crecientemente perjudiciales para su salud, si la ciudad no desarrolla políticas específicas racionalizadoras de la propia expansión urbana, la movilidad que genera y el propio metabolismo urbano.

En este artículo iniciamos la consideración de la problemática de la movilidad urbana y su relación con los tres aspectos fundamentales a priorizar en la misma: contaminación atmosférica/salud, seguridad y política urbanística/financiación europea.

Movilidad, contaminación atmosférica, salud y bienestar.

Las fuentes de contaminación urbana provenientes de la actividad humana son muchas, pero la movilidad es una de las que inciden de forma más significativa en la contaminación urbana por contaminantes específicos con particular incidencia negativa sobre la salud.

La Figura siguiente sintetiza gráficamente el proceso, donde se han destacado los factores más ligados a la contaminación por la movilidad, así como la fuerte interrelación existente entre el calentamiento global (en particular las olas de calor) y la contaminación y sus efectos sobre la salud y el bienestar de la población, a la vez que sobre la biodiversidad y los ecosistemas.

La contaminación del aire se estimaba, ya en 2016, que fue responsable de 6 a 7 millones de muertes prematuras en el mundo, y que indujo una pérdida de entre 95 y 118 millones de años de vida saludable por enfermedades cardíacas, accidentes cerebrovasculares, cáncer de pulmón, enfermedades pulmonares crónicas e infecciones respiratorias, aunque el número total de individuos afectados probablemente fuera mucho mayor.

La clara incidencia de la contaminación urbana sobre la salud y el bienestar ciudadano, hizo que la UE aprobara, en diciembre de 2016, la Directiva de Compromisos Nacionales de Reducción de Emisiones (NECD)[2], con el objetivo de reducir las emisiones de los principales contaminantes del aire. Establece, de forma jurídicamente vinculante para los Estados miembros, la obligación de reducir la exposición a los cinco contaminantes del aire más significativos para la salud, en el período 2020-2029 respecto a los niveles de 2005. En particular, pretende reducir el número de muertes prematuras causadas por partículas finas (PM 2,5) en, al menos, un 55%, para 2030, en comparación con los niveles de 2005.

El Pacto Verde Europeo, en 2019, incorporó el objetivo de contaminación atmosférica cero para 2050, con el objetivo de que, para esa fecha, se haya erradicado la acción de productos tóxicos en la población. Con este fin, en mayo de 2021, se puso en marcha el Plan de Acción de Contaminación Cero[3], que pretende lograr que no existan niveles de contaminantes que puedan considerarse perjudiciales para la salud y los ecosistemas naturales, creando así un medioambiente libre de sustancias tóxicas. En particular, se pretende mejorar la calidad del aire para que, en 2030, las muertes prematuras por contaminación atmosférica se reduzcan en un 55%, y que la población afectada por niveles de ruido nocivos se reduzca en un 30%.

En este marco, en los últimos años, como consecuencia, por un lado, de las olas de calor que se están registrando y su relación con la generación de ozono en las capas bajas de la atmósfera; y, por otro, por unas condiciones atmosféricas que frecuentemente están transportando polvo del desierto del Sahara, numerosas estaciones de control de la contaminación están midiendo niveles de contaminación del aire que exceden los límites saludables, lo que ha llevado, en 2022 y 2023, a que, en el suroeste y centro de Europa, la contaminación y exposición fuera muy superior a los límites seguros durante amplios periodos de tiempo.

El resultado es que se estime que, en la actualidad, se producen unas 300.000 muertes prematuras anuales, en la UE-27, como consecuencia de los niveles alcanzados de contaminación ambiental[4], que también inciden en el aumento de las enfermedades cardiovasculares, de casos de cáncer de pulmón y asma, con un coste final que cabe situar entre 231.000 y 853.000 millones de euros anuales. Además, el proceso afecta, sobre todo, a ancianos, niños y personas desfavorecidas. Y hay que señalar que la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha alertado, en julio de 2023, que la contaminación del medioambiente unida al calentamiento global causa realmente del orden de 1,4 millones de muertes prematuras en Europa.

En este marco, la Comisión Europea propuso, en octubre de 2022, una revisión de las Directivas sobre la calidad del aire[5], para alinear los estándares más permisivos de la UE con las directrices de la Organización Mundial de la Salud (OMS), cuya aplicación, como se aprecia en la Figura siguiente, implica un incremento muy sustancial de las personas sometidas a niveles de contaminación negativos para su salud. De hecho, ya solo la consideración de las pequeñas partículas (PM2,5), componente de la contaminación más directamente asociada a muertes prematuras y a degradación de la salud de la población, implicaría pasar de menos del 1% de población afectada, con los actuales estándares de la UE, al 97% de población que se ve expuesta a niveles perjudiciales para la salud, según los límites que la OMS establece. Y de forma similar, salvo para el dióxido de azufre (SO₂), la gravedad de la exposición a niveles de contaminación perjudiciales para la salud se incrementa radicalmente al considerar los límites menos permisivos y más garantistas de la OMS, lo que exige medidas más radicales de defensa de la salud y del bienestar de los ciudadanos y de la naturaleza en las políticas anticontaminación.

En la revisión, de octubre de 2022, de la Directiva sobre calidad del aire propuesta por la Comisión al Parlamento Europeo, discutidas en este mes de septiembre de 2023, las medidas clave serían:

• Acercar los límites máximos permitidos para los distintos componentes de la contaminación a los establecidos por la Organización Mundial de la Salud.[6]
• Mejorar el derecho al aire limpio y mejorar el acceso a la justicia.
• Incorporar sanciones más efectivas para los infractores y la posibilidad de exigir compensaciones por daños a la salud a los que incumplan las normas de calidad del aire.
• Control de la calidad del aire más exigente, con normas reforzadas que permitan la rápida puesta en marcha de acciones preventivas y medidas directas sobre contaminantes específicos y sus fuentes.
• Mejora de la modelización de la calidad del aire, utilizando los potenciales de las nuevas tecnologías, especialmente si la calidad del aire es mala.
• Mejor información pública. Entre otras medidas, se introduce un mejor acceso en red al ya disponible Índice Europeo de Calidad del Aire, que incorpora datos actualizados para cada municipio y estación de control, de los niveles de partículas en el aire (PM10 y PM2.5), ozono (O₃), dióxido de nitrógeno (NO₂) y dióxido de azufre (SO₂). A la vez que establece pronósticos sobre la calidad del aire y las recomendaciones correspondientes para garantizar la salud de los ciudadanos.

La dimensión política de las restricciones a la movilidad y a la contaminación.

Ante la propuesta de nueva Directiva de la CE, hay que señalar que, el 13 de septiembre de 2023, el Parlamento Europeo exigía -por 363 votos a favor, 226 en contra y 46 abstenciones- al Consejo y Comisión Europea, una regulación más cercana a los límites propuestos por la Organización Mundial de la Salud (OMS), en 2021, exigiendo medidas más estrictas para mejorar la calidad del aire en la UE y proteger la salud de sus ciudadanos, ya para 2035, acelerando la consecución del anteriormente señalado objetivo de “contaminación cero para 2050” recogido en el antes citado Plan de Acción de Contaminación Cero del Pacto Verde Europeo.

Esta votación muestra una división política en el Parlamento Europeo que se está reproduciendo últimamente de forma creciente, mostrando cómo intereses económicos/ideológicos se manifiestan en este tipo de regulaciones ambientales, o de incidencia ambiental, en las que el interés general choca, o puede chocar, con intereses privados específicos (multinacionales de la energía, de la fabricación de vehículos de transporte, etc.) o con ideologías en ascenso que ponen el ego-individual por encima del bienestar de la mayoría. Y es significativo que el Partido Popular español, alineado con la ultraderecha (y con Vox), votara en contra de la propuesta, que sí fue apoyada, sin embargo, por otros componentes del Partido Popular Europeo.

Es importante destacar que, aunque el CO₂ no es un contaminante atmosférico que afecte a la salud, si es un gas generador de efecto invernadero y, por lo tanto, responsable del calentamiento global, con el que la contaminación del aire tiene fuentes comunes y ejercen presiones combinadas sobre el medioambiente. Además, el cambio climático puede exacerbar los impactos de la contaminación en la salud humana y el medio ambiente, por lo que hay que aprovechar las sinergias e interrelaciones entre calentamiento global y contaminación atmosférica para establecer políticas y medidas que incidan positiva y conjuntamente sobre ambas.

Entre estas políticas destaca la experiencia y demostrada utilidad de las políticas centradas en la movilidad urbana que reduzcan las emisiones de todo tipo de contaminantes nocivos para la salud y contribuyan a la definición de otro modelo de ciudad. Pero, en todo caso, deben ser las políticas y planes de ordenación del territorio (competencia de las Comunidades Autónomas) los que, propiciando una transición territorial hacia un modelo más eficiente energética, funcional y ambientalmente, vayan definiendo un papel más activo en la transición hacia un desarrollo ambientalmente sostenible, socioeconómicamente cohesionado y territorialmente equilibrado. Y venir acompañado de una planificación urbanística (competencia de las administraciones locales) que acompañen esa transición hacia una ciudad que supere la antigua funcionalidad basada en el “zoning” y en un transporte masivo con un papel dependiente del vehículo privado, por una ciudad cada vez más cercana a una funcionalidad de barrio (la ciudad de los 15 minutos), donde los ciudadanos puedan acceder a sus equipamientos, dotaciones y trabajo en condiciones adecuadas para liberar tiempo para el ocio y la socialización/convivencia/conciliación. Y donde la justicia social y la no discriminación en la ordenación urbana colaboren activamente a esa socialización/convivencia/conciliación.

Desde el punto más específico de la movilidad y de la potencialidad de una actuación a más corto plazo del que exigen las modificaciones o revisiones del planeamiento territorial o urbano, se han venido promoviendo Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS)[7] que, fundamentalmente, se han venido ligando históricamente a actuaciones sobre los siguientes grandes capítulos de acción:

• Establecimiento de Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) en las ciudades, protegiendo a la mayoría de la población de la contaminación perjudicial para la salud.
• Recuperar la ciudad para el peatón y, fundamentalmente para los niños y las personas de mayor edad, con una especial consideración para los itinerarios de los niños a los colegios.
• Disponer de una red de transporte público eficiente, accesible y de calidad. Las nuevas tecnologías posibilitan saltos cualitativos en estos objetivos que deberían ser prioritarios en la acción política.
• Potenciar y regular el uso de la bicicleta y, en su caso, de los vehículos de movilidad personal (VMP), atendiendo a la electrificación asistida de los mismos.
• Reducción de la accidentalidad e incremento de la seguridad del peatón.
• Reducción del ruido asociado al transporte.
• Potenciar la sustitución de vehículos contaminantes y emisores de GEI por vehículos no contaminantes ni emisores.
• Restringir la movilidad no esencial en automóvil privado.
• Regular y ordenar la distribución urbana de mercancías.
• Potenciar hábitos de movilidad más sostenibles en la población (alquiler de vehículos frente a su propiedad.

En general, los municipios que han ido cumpliendo con la aprobación de los PMUS correspondientes han ido introduciendo en su regulación el tipo de medidas antes señaladas, aprovechando, en ese sentido, los fondos disponibles de origen europeo y las ayudas de la Administración General del Estado periódicamente convocadas. En particular, hay que señalar que las Zona de Bajas Emisiones (ZBE) se han venido considerando como una actuación ligada a la salud ciudadana, imprescindible en aquellas ciudades con mayores índices de contaminación del aire. Sin embargo, su incidencia sobre el uso del automóvil privado y sobre los procesos de carga y descarga, las han convertido en motivo de enfrentamiento político entre una izquierda que prioriza la salud y el interés general, frente a una derecha que piensa prioritarias la libertad y uso del automóvil privado.

Ello ha llevado a que sea muy baja la proporción de municipios que han puesto en marcha las ZBE y a que, tras las elecciones locales de mayo de 2023, con la incorporación de VOX a más de 140 corporaciones locales, de la mano del PP, la resistencia y oposición a los PMUS y a las ZBE haya crecido exponencialmente.

Nos encontramos ahora con la disyuntiva de que corporaciones locales gobernadas por el PP-VOX, que han recibido fondos europeos para los PMUS o las ZBE, están promoviendo cambios en las acciones previstas que implican modificaciones en las bases de las convocatorias y adjudicación de las ayudas; lo que, legalmente, debería implicar la devolución de las mismas. Pero el control de cambios no autorizados no será sencillo y, sobre todo, la obligación jurídica de esa devolución no se producirá en el marco del gobierno de los que han tomado tal decisión, sin que a los mismos haya una manera sencilla de trasladarles las consecuencias de su acción.

Cabe señalar, como ejemplo, que el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA)^[8], en julio de 2023, aprobó la adjudicación de fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Español (PRTRE) de la segunda convocatoria de ayudas para descarbonizar y digitalizar la movilidad urbana, con el que se elevan a un total de 1.500 millones de euros las cantidades adjudicadas para financiar 1.064 actuaciones de 196 municipios y dos entes supramunicipales^[9] que, en su conjunto, albergan a 25,9 millones de personas.

La finalidad del programa de ayudas es mejorar la calidad del aire en las ciudades y la descarbonización de la movilidad. Los fondos inciden, según la resolución del MITMA, con 409 millones de euros para aumentar el espacio reservado a los peatones en las ciudades; con 219 millones para financiar la adquisición de unos 1.024 autobuses de cero emisiones y 46 vehículos eléctricos para la recogida de residuos, así como la infraestructura de recarga para su funcionamiento; con 157 millones de euros para construir y ampliar los carriles bici o la instalación de puntos de alquiler de bicicletas; y el resto se centra en mejoras en la eficiencia del transporte público, incluyendo la mejora y refuerzo de los servicios ferroviarios urbanos, el reparto de mercancías en la última milla y el calmado del tráfico rodado, el desarrollo o refuerzo de aparcamientos disuasorios de competencia municipal, el establecimiento de áreas de estacionamiento reguladas fuera de las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) o la mejora de la accesibilidad al transporte público a personas con movilidad reducida y colectivos especiales. Igualmente se consideran actuaciones de digitalización de la movilidad para la mejora de los servicios públicos de transporte (información en tiempo real, planificación de itinerarios, pago digital, etc.) y de la gestión de las administraciones, así como proyectos de implantación de ZBE junto a actuaciones complementarias para su puesta en marcha o refuerzo de las ya existentes.

El sector del transporte deberá transformarse radicalmente en la próxima década si queremos avanzar hacia la descarbonización de la economía y hacia la protección de la salud y bienestar del conjunto de la población y el buen estado de la biodiversidad y de los ecosistemas. Si avanzar o no, cómo avanzar y a qué velocidad, son cuestiones dependientes de las prioridades de objetivos/intereses, sobre los que ya hemos visto que no hay unanimidad. Pero no avanzar, que defiende la extrema derecha, de acuerdo en muchas ocasiones con la derecha, tiene unas consecuencias sobre el conjunto de la población que nos debería hacer reflexionar en profundidad.

En los próximos artículos iremos incidiendo en los elementos fundamentales de esa transformación radical del sistema de transporte, los intereses afectados y las consecuencias sobre el desarrollo ecosocial que debería presidir la dinámica del Planeta, estos días en discusión en la Reunión de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible y los 17 ODS de la Agenda 2030.

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[1] https://unfccc.int/es/news/la-implementacion-de-la-accion-climatica-debe-acelerarse-en-todos-los-frentes-informe-de-sintesis 10 de septiembre de 2023.

[2] https://www.boe.es/doue/2016/344/L00001-00031.pdf

[3] https://environment.ec.europa.eu/strategy/zero-pollution-action-plan_en

[4] De las que unas 25.500 muertes prematuras se asignan a España.

[5] https://environment.ec.europa.eu/publications/revision-eu-ambient-air-quality-legislation_en

[6] La diferencia entre los efectos de los nuevos límites que propone la CE y los de la OMS se pueden apreciar aplicándolos, para 2022, al caso de España. En ese año, el aire contaminado por encima de los límites seguros, afectó a la totalidad de la población española según los parámetros de la OMS; pero sólo al 80% según los nuevos límites propuestos por la CE.

[7] La Ley de Cambio Climático y Transición Energética, de 2020, obliga a que los municipios de más de 50.000 habitantes, los de más de 20.000 con alta contaminación, y los territorios insulares introduzcan en la planificación de ordenación urbana (Planes de Movilidad Urbana Sostenible) medidas de mitigación específicas que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad: zonas de bajas emisiones; movilidad no motorizada; transporte público electrificado; movilidad eléctrica compartida; etc.

[8] https://sede.mitma.gob.es/NR/rdonlyres/3FD5CA0D-09DC-49F9-AAE0-BF2DC1D8DCFA/158570/3f_OrdenConcesionDef2aconvvi.pdf

[9] Aunque son los ayuntamientos de Madrid, Valencia, Zaragoza y Sevilla y el área metropolitana de Barcelona los que se llevan más de la tercera parte (34%) de los fondos asignados. 34 ayuntamientos de entre 20.000 y 30.000 habitantes, han recibido un total de 30,3 millones de euros. Los municipios beneficiarios deberán justificar al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana el cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención, mediante la aportación de informes semestrales sobre el estado de los proyectos. Las actuaciones deben estar ejecutadas y puestas en marcha en junio de 2025. Sin embargo, desde el Ministerio se abonarán las ayudas en forma de un único pago anticipado, lo que facilita la gestión pero dificulta la exigencia de devolución de fondos si nos e cumplen los objetivos previstos.