Pensiones, crisis y demografía

España tiene un serio problema con su sistema de pensiones. Asistimos en las últimas semanas y meses a un creciente interés sobre la situación de las cuentas de la Seguridad Social y la sostenibilidad del modelo.

Nuesto modelo del sistema público de pensiones se enfrenta a dos desafíos de gran magnitud. En el corto plazo, el impacto que la grave crisis económica ha tenido en las finanzas de la Seguridad Social. En el largo, el envejecimiento de la población y el consecuente incremento de las necesidades de financiación.

Los efectos de la crisis económica en el sistema público de pensiones han sido devastadores. Entre 2008 y 2013, el desempleo causó una pérdida del 15% de los cotizantes y del 10% de la recaudación, mientras el gasto aumentó en cerca del 30%. El resultado: un déficit estructural creciente de las cuentas de la Seguridad Social a partir de 2011, y que se situó en el 1.62% en 2016, sin que se atisbe un cambio de tendencia a pesar de la recuperación iniciada en 2014.

Por otro lado, la evolución demográfica pone en cuestión la sostenibilidad del sistema público de pensiones en el largo plazo. En efecto, el aumento de la esperanza de vida unido a la caída de la natalidad (a pesar del impacto positivo de la emigración que nuestro país ha experimentado en las dos últimas décadas) está convirtiendo a España en un país de mayores. La esperanza de vida al nacer es hoy de 83.3 años, la segunda más alta de la UE tras Italia, mientras que las tasas de fecundidad (en el entorno de 1,3 hijos por mujer en edad fértil) se encuentran entre las más bajas los países desarrollados. En el año 2050, habrá en España 62 personas mayores de 65 años por cada 100 personas en edad de trabajar (lo que habitualmente se conoce como tasa de dependencia), casi 12 puntos por encima de la media de la UE y sólo por detrás de Italia, Grecia y Portugal.

La política del Gobierno

Ante estas dos realidades, no cabe duda de que el sistema público de pensiones necesitaba reformas que mitigasen el problema del déficit en el corto plazo y asegurasen la sostenibilidad del modelo en las próximas décadas.

¿Cuál ha sido la respuesta del Gobierno del Partido Popular ante estos importantes desafíos?

En primer lugar, para enjugar el déficit de la Seguridad Social, el Gobierno ha recurrido a los recursos del Fondo de Reserva, que fue creado en 2003 para asegurar la sostenibilidad del sistema en el largo plazo. Tras seis años de retiradas constantes, la “hucha” del Fondo, que llegó a tener más de 70.000 millones de euros en Septiembre de 2012, contiene apenas 8.000 millones. Y su saldo sería negativo de no ser por un préstamo con cargo a los Presupuestos Generales del Estado de unos 10.000 millones incluido en la Ley de Presupuestos de 2017. Ello quiere decir que, a día de hoy, las pensiones que reciben cada mes los jubilados en España se sufragan gracias a la emisión de deuda, que obviamente pagarán las generaciones futuras vía impuestos en un país donde el nivel de deuda pública se encuentra en el entorno del 100% del PIB.

En segundo lugar, y tras una primera reforma del modelo de pensiones realizada en 2011, y que entre otras medidas ampliaba progresivamente la edad de jubilación hasta los 67 años, el Gobierno llevó a cabo una segunda reforma en 2013. El objetivo: reducir las prestaciones del sistema tanto como sea necesario para alinearlas con los ingresos que se perciben vía cotizaciones y estabilizar el gasto público en pensiones en el entorno del 12% del PIB.

En la reforma se introducen dos mecanismos para reducir las pensiones. Por un lado, a partir de 2019 el llamado Factor de Sostenibilidad ajustará la pensión inicial en el momento de la jubilación en función de la esperanza de vida a los 67 años. Por otro lado, el “Índice de Revalorización”, que se aplica ya desde el año 2014, tiene un impacto sobre las revalorizaciones anuales de las pensiones. Con anterioridad, las pensiones subían más o menos en función del IPC, lo que buscaba preservar el nivel adquisitivo de los pensionistas. El índice incluye otros muchos factores, incluido el nivel de ingresos por contribuciones a la Seguridad Social. Mientras los ingresos por contribuciones al sistema sean inferiores al gasto (como ocurre actualmente y como previsiblemente ocurrirá durante décadas habida cuenta de la dinámica demográfica), las revalorizaciones anuales serán del 0.25% en términos nominales. Es decir, que las pensiones están y estarán prácticamente congeladas durante los próximos 20 o 30 años, con lo que ello supone de pérdida de poder adquisitivo para los pensionistas actuales y futuros.

El impacto del Índice de Revalorización es todavía limitad,o porque en los últimos años hemos tenido niveles de inflación muy reducidos. Pero con el incremento del IPC en el entorno del 2%, los pensionistas están empezando a sentir el recorte de su poder adquisitivo. Aunque no se ha hecho público cálculo oficial alguno, existen estimaciones sitúan este recorte en alrededor del 35% de la pensión media en las próximas décadas.[i]

La propuesta del PSOE

En este contexto, el PSOE presentó hace unas semanas una propuesta que podríamos llamar “de urgencia” para apostar por el sistema público de pensiones. La propuesta propone garantizar el poder adquisitivo de las pensiones, vinculándolas de nuevo con el IPC y adoptar una serie de medidas para asegurar la sostenibilidad financiera del modelo. Se incluyen aquí la racionalización del gasto (por ejemplo cargando las “denominadas tarifas planas” y otras reducciones de la contratación a los Presupuestos Generales del Estado, y no a la Seguridad Social, como por otra parte recomienda el Pacto de Toledo), la lucha contra el fraude a la Seguridad social y –quizás la propuesta más rompedora– recurrir a nuevas fuentes de ingresos. En este sentido, se proponen como medidas a corto plazo un impuesto extraordinario sobre la banca y un impuesto sobre transacciones financieras que anticipe la propuesta de Directiva europea actualmente en discusión.

La propuesta socialista tiene el gran mérito de poner en evidencia el doble reduccionismo en el que incurre la política del Gobierno hasta el momento y en particular la reforma de 2013.

Por un lado, la política del Gobierno ha buscado resolver el problema de la sostenibilidad financiera (cuya existencia es incuestionable, como se ha explicado más arriba) únicamente desde la perspectiva del gasto, recortando las prestaciones de los pensionistas presentes y (sobre todo) futuros. El PSOE propone ampliar el foco y empezar a pensar en términos de ingresos.

Por otro lado, es preciso conectar la política de pensiones con la problemática más general de nuestro modelo económico. Y es que la sostenibilidad financiera de la Seguridad Social tiene mucho que ver con cuestiones como la competitividad de nuestra economía, la productividad y la cantidad y calidad del empleo que se genera en nuestro país, o la brecha generacional que se ha abierto en nuestro país. Y el necesario debate sobre sostenibilidad financiera del modelo público de pensiones debe además completarse con otro sobre su sostenibilidad social, aspecto clave que ha sido ignorado en las recientes reformas. Aquí también la propuesta socialista constituye una oportunidad de reformular el debate público sobre las pensiones en nuestro país.

¿Recortar pensiones o aumentar recursos?

El Gobierno estima que las reformas de 2011 y 2013 resultarán en un ahorro en pensiones del 2.5% del PIB hacia 2060. En 2013, España gastaba un 11.8% del PIB en pensiones. En 2060, el Gobierno calcula que esa cifra estará en el entorno del 11%.[ii] Es decir, gastaremos menos de lo que gastamos pese a tener muchos más pensionistas (¡nada menos que un 70% más!). La bajada de la pensión media en España en el horizonte 2060 se encuentra entre las más importantes de la Unión Europea de acuerdo con las estimaciones de la Comisión Europea.  Y nuestro nivel de gasto estará por debajo de la media de la zona euro (12.3%) y de países como Francia (12.1%), Bélgica (15.1%) o Austria (14.4%)[iii].

La reforma del 2013 opta claramente por resolver el desequilibrio en las cuentas de la seguridad social por el lado del ingreso, haciendo recaer el coste del envejecimiento en los pensionistas presentes y futuros. Pero había y hay otras alternativas que permitan repartir ese coste de una manera más equitativa, tanto entre generaciones como entre tipos de renta (trabajo y capital).

Una alternativa es la de buscar otras fuentes de ahorro. En efecto, existe un cierto margen (es verdad que no demasiado) para racionalizar los gastos del sistema de pensiones sin reducir el nivel de las prestaciones. Por ejemplo, el Gobierno ha incrementado en los últimos años el número y la cuantía de las reducciones en las cotizaciones que son asumidas directamente por el presupuesto de la Seguridad Social y no por los Presupuestos Generales del Estado (incluidas las llamadas “tarifas planas”). Y ello pese a que este tipo de ayudas a la contratación están muy cuestionadas por expertos e instituciones internacionales, pues se ha demostrado que eficacia en términos de creación de empleo estable y duradero en el tiempo es muy limitada.

Pero es mucho más importante plantear un aumento de los ingresos del sistema, como hace el PSOE en su propuesta.

Ello puede en teoría producirse mediante un aumento de las cotizaciones, bien sea a través de un incremento del tipo legal de las cotizaciones, subiendo el tope mínimo de la base de la cotización, o suprimiendo el tope máximo. Esta opción tiene sin embargo dos grandes obstáculos. Por un lado, el aumento de las cotizaciones sociales incrementa los costes laborales y, por lo tanto, desincentiva el empleo y perjudica a la competitividad. Por otro lado, las cifras sugieren que existe poco margen para subir las cotizaciones, pues estas representan alrededor del 28% de los costes laborales, casi cinco puntos y medio por encima de la media de los países de la OCDE.

La opción más realista y conveniente, en particular en un contexto de recuperación económica y de las cuentas públicas, es el recurso a los impuestos, como llevan años planteando diversos expertos[iv] y como hacen muchos países de nuestro entorno (incluidas Alemania y Francia, por mencionar sólo dos ejemplos). Y de hecho es ya lo que está ocurriendo en España, puesto que como se apuntaba más arriba, el déficit del Fondo de Reserva se está pagando ya con deuda pública.

Se puede obviamente discutir si los nuevos impuestos propuestos por el PSOE son los más adecuados para cubrir el agujero del sistema público de pensiones. Y es verdad que la recaudación esperada por cada uno de los impuestos propuestos (inicialmente estimada en unos 800 millones de euros al año en cada caso) es pequeña en comparación con el déficit de la Seguridad Social (alrededor del 15% del mismo). Pero la propuesta busca lanzar el debate sobre el uso de ingresos tributarios para salvaguardar el futuro de las pensiones. El propio documento del PSOE reconoce que tal vez serán necesarios ingresos adicionales en el futuro. Pero existen en cualquier caso buenas razones para que el sistema financiero soporte una parte de este esfuerzo, en particular en el corto plazo. Sobre todo si se tiene en cuenta el que la complicada situación financiera de la seguridad social es en gran parte debida a los efectos de la crisis financiera y económica a partir de 2008, y que el coste del rescate público a la banca ha sido evaluado en el entorno del 5% del PIB.[v]

¿Sostenibilidad financiera o sostenibilidad social?

Finalmente, y de manera más general, la atención prestada a la sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones no ha ido acompañado de un debate más amplio sobre su sostenibilidad social. Quizás las reformas de los últimos años aseguren que en el 2050 o 2060 se seguirán pagando pensiones en España, pero ¿tendrán éstas un nivel digno y socialmente aceptable que permita evitar la amenaza de la pobreza y la desigualdad en la tercera edad de la que nos alerta la OCDE en un reciente informe[vi]?

¿Qué nivel de pensiones queremos como sociedad ofrecer a nuestros mayores? ¿Qué consideramos una pensión justa? Estas son cuestiones que deben informar un amplio debate sobre el futuro de las pensiones que por desgracia se está hurtando a la sociedad española.

El último informe del FMI sobre España llama la atención al Gobierno sobre la necesidad de comunicar a la opinión pública el impacto de las recientes reformas y sobre la “tensión entre la sostenibilidad financiera y la aceptación social” que puede generarse dado “el riesgo significativo de una reducción en el poder adquisitivo de los pensionistas actuales y futuros”[vii]. Más claro agua.

El futuro de las pensiones y el modelo económico

La sostenibilidad financiera y social de nuestro sistema público de pensiones es uno de los grandes desafíos que tiene que afrontar nuestro país y que forma parte de un debate mucho más amplio sobre el modelo económico y laboral español.

Si no se generan ingresos suficientes para el sistema de pensiones es como resultado del impacto de la crisis económica en el empleo, así como de la significativa devaluación salarial y la precarización del mercado de trabajo que ha generado la reforma del mercado laboral de 2012.

El último informe de la OCDE sobre pensiones alerta precisamente sobre esta cuestión, al incidir en el efecto negativo que la situación del mercado laboral en la actualidad va a tener previsiblemente en el nivel de las pensiones futuras, citando no sólo el alto nivel de desempleo sino también la alta tasa de temporalidad (el 26% de los trabajadores españoles tienen un contrato temporal, el doble de la media de la OCDE y en 2016 hubo más nuevas contrataciones temporales que fijas).[viii] Pese a la ligera mejoría de los últimos trimestres, España sigue estando entre los países europeos con un mayor nivel de paro juvenil (alrededor del 40%) y de larga duración (cerca de la mitad de los parados españoles llevan más de un año buscando empleo). Todo ello explica que mientras el número de cotizantes a la Seguridad Social se haya incrementado desde 2015, la recaudación por cuotas lo haya hecho a un ritmo significativamente menor.

Aunque en el corto plazo deba plantearse la introducción de vías de financiación adicionales a las cotizaciones, la solución estructural en el largo plazo pasa pues por políticas destinadas a aumentar la tasa de fecundidad, el nivel y la calidad del empleo (combatiendo en particular la temporalidad y la precariedad laboral) y la productividad. La propuesta socialista abunda en esta idea. Las medidas de racionalización del gasto y aumento de ingresos buscan cubrir sólo una parte del déficit estructural del sistema de pensiones (alrededor del 70%). El resto debería cubrirse por un cambio del modelo laboral español para incrementar el empleo, el salario medio y, por tanto, el volumen de las cotizaciones a la Seguridad Social.

En suma, la reciente propuesta del PSOE en materia de pensiones constituye un paso importante para abrir un debate amplio en el seno del Pacto de Toledo y en la sociedad en su conjunto sobre la sostenibilidad financiera, pero también social, de nuestro sistema público de pensiones. Y ello con el objetivo de asegurar una pensión digna y justa a los jubilados actuales y futuros como pilar básico de nuestro Estado del bienestar.

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[i] Véase, por ejemplo, Zubiri, I., “Las Pensiones en España: Situación y Alternativas de Reforma”, en Papeles de Economía Española, nº 147, 2016.. La propia Comisión Europea calcula que la reforma de 2013 implicará una importante caída de casi veinte puntos porcentuales del valor de la pensión media con respecto al salario medio en el horizonte 2060 (Comisión Europea, Ageing Report, 2015).

[ii] Gobierno de España, Actualización del Programa de Estabilidad 2016-2019, disponible en http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comun/pdf/160509_np_estabilidad.pdf.

[iii] Comisión Europea, The 2015 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 27 EU Member States 2013-2060, European Economy, 3/2015.

[iv] Por ejemplo, Zubiri, I. (id). Este autor argumenta que España podría soportar “sin grandes esfuerzos” un gasto en pensiones del 15% del PIB.

[v] FMI, Spain: 2017 Article IV Consultation Staff Report, IMF Country Report No. 17/319, Octubre 2017. En total se inyectaron en el sistema bancario unos 77.700 millones, de los cuales sólo se esperan recuperar unos 15.000.

[vi] OCDE, Preventing Ageing Unequally, Noviembre 2017.

[vii] FMI, id..

[viii] OCDE, Pensions at a Glance 2017, Nota sobre España (How does Spain Compare?).