En la entrevista concedida a la Cadena SER el 1 de octubre el Presidente Sánchez respondió con claridad y firmeza a la pregunta que indagaba sobre si el Gobierno en funciones puede solicitar de la Diputación Permanente la adopción en una Comunidad Autónoma de las medidas previstas en el artículo 155. La respuesta rápida del Presidente del Gobierno denota que está bien asesorado pues tenía bien pensado un asunto que ofrece indudable complejidad en el Derecho constitucional español.

Los institutos jurídicos que contiene cualquier Constitución están pensados para aplicarse en situaciones ordinarias, esto es, en las situaciones en que los sujetos están actuando con normalidad (normalidad en sentido contrario a la excepcionalidad). En el caso del artículo 155 de la Constitución, este precepto está diseñado para ser aplicado en situaciones de normalidad constitucional, es decir, para que un Gobierno que está en pleno ejercicio de funciones porque disfruta de la confianza parlamentaria puede solicitar del Senado la autorización necesaria para adoptar medidas frente a una Comunidad Autónoma que incumpla sus obligaciones constitucionales o atente gravemente contra el interés de España (artículo 155 de la Constitución).

Ya era difícil que esa situación se diera con un Gobierno en funciones o con un Senado disuelto. Así lo plantee hace cuatro años en “Artículo 155. Instrucciones de empleo” (El País, 5 de noviembre de 2015), cuando era de temer que los independentistas hicieran alguna maniobra desestabilizadora durante la campaña electoral o antes de constituirse el Gobierno. Pero lo que resultaba francamente difícil era que surgiera la necesidad de aplicar el artículo 155 por parte de un Gobierno en funciones con un Senado disuelto. No es habitual que haya que ejecutar previsiones constitucionales de gran alcance político cuando los órganos constitucionales que las tiene que ejecutar no están en la plenitud de sus poderes.

Por eso vamos a analizar tan peculiar situación jurídica y política y vamos a hacerlo con un método muy sencillo: examinar si cada uno de los órganos constitucionales implicados (Gobierno y Senado) está legitimado para ejercer las atribuciones que la Constitución otorga a esos mismos órganos cuando están en la plenitud de funciones. Una situación realmente atípica que no se dio en octubre de 2017 (sobre la aplicación del artículo 155 en 2017, véase Javier García Fernández: “El art. 155 de la Constitución y su aplicación a la crisis catalana de 2017”, en Miguel Martínez Cuadrado (ed.): Reforma constitucional en la Unión Europea y en España, Madrid, 2019, págs. 133-140).

¿El Gobierno en funciones puede solicitar la aplicación a una Comunidad Autónoma del artículo 155? Comencemos diciendo que la noción de Gobierno en funciones no es una noción constitucional sino legal y, por ende, su regulación y régimen jurídico no está en la Constitución sino en una Ley, concretamente en la Ley del Gobierno de 1997. El artículo 21 de esta Ley del Gobierno prohíbe aprobar proyectos de ley (incluido el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado) y limita su gestión al despacho ordinario de asuntos públicos, absteniéndose de adoptar otras medidas salvo casos de urgencia debidamente acreditados “o por razones de interés general cuya acreditación expresa lo justifique”.

Estas prohibiciones y limitaciones nos ayudan a entender que los supuestos de hecho desencadenantes de la petición de aplicación del artículo 155 (el incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma de sus obligaciones constitucionales o cuando atente gravemente contra el interés de España) encajan en la adopción de medidas de urgencia a que se refiere el artículo 21 de la Ley del Gobierno pues cuando se producen  esos supuestos de hecho la respuesta gubernamental ha de ser rápida. Por otra parte, no olvidemos que el Gobierno se limita a pedir permiso para adoptar ciertas medidas, con lo que la decisión última corresponde a la Cámara del Parlamento.

Aclarado que un Gobierno en funcione está legitimado (y hasta obligado) a solicitar del Senado la aplicación del artículo 155, ¿puede conceder ese permiso la Diputación Permanente del Senado)? Si acudimos a la Constitución (artículo 78), veremos que la Diputación Permanente de cada Cámara es un órgano con la atribución de “velar por los poderes de las Cámaras cuando éstas no estén reunidas”. Además, como contraste, la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados tiene atribuida convalidar los Decretos-Leyes y autorizar los estados previstos en el artículo 116 de la Constitución. Así tenemos dos perspectivas convergentes que nos ayudan a entender si la Diputación Permanente del Senado puede autorizar la aplicación del artículo 155 de la Constitución.

Si lo miramos desde el ángulo de las atribuciones de la Diputación Permanente, ésta ha de velar por los poderes de esa Cámara. Si la Constitución atribuye al Senado aplicar el artículo 155, la Diputación Permanente deberá aplicar el correspondiente procedimiento porque tiene que asegurar que el Senado (incluso disuelto) cumpla las funciones que el atribuye la Constitución.

Y si lo vemos desde el sentido y la lógica del instituto del artículo 155 hemos de concluir que se trata de un procedimiento excepcionalísimo que ha de estar en condiciones de ser aplicado en cualquier momento de la vida del país. Si limitáramos su ejercicio a un Senado en funcionamiento habría momentos en que los supuestos de hecho descritos por la Constitución exigirían su aplicación, pero nos encontraríamos con que no se podría aplicar cuando no hay Senado: una Comunidad Autónoma podría rebelarse contra el Senado sin que este pudiera aplicar las medidas de defensa que fueran necesarias. De modo que el artículo 155 es aplicable en cualquier circunstancia nacional y si el Senado está disuelto habrá de ser su Diputación Permanente la que tenga que tramitar la concesión del correspondiente permiso. Lo contrario llevaría a la indefensión del Estado ante una Comunidad Autónoma en ciertos momentos previos a unas elecciones.

Es cierto que hay autores que desde un cierto purismo se resisten a admitir esta interpretación porque no la Constitución o la prevé expresamente y creen que no se deben limitar derechos sin autorización expresa de la Constitución. Pero esta interpretación llevaría a dejar sin vigencia el artículo 155 cada vez que el Senado estuviera disuelto, esto es, un mínimo de una vez cada cuatro años.

Por otra parte, es sabido que el artículo 155 de la Constitución no está pensado para crisis constitucionales, para crisis que pongan en cuestión el Estado democrático, sino para conflictos territoriales ordinarios que surgen en todos los Estados compuestos. Por ello, si la crisis que se diera en Cataluña como reacción de los secesionistas a la Sentencia del Tribunal Supremo fuera una crisis de orden público, el Estado dispone de otros instrumentos como son la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, que permite al Estado coordinar a todas los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. En casos verdaderamente extremos, también se puede acudir a la declaración del estado de excepción, conforme al artículo 116 de la Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de estados de alarma, excepción y sitio. Con ello quiero decir que la aplicación del artículo 155 es una de las posibilidades que ofrece el ordenamiento pero no la única ni la preferente pues el supuesto de hecho para su aplicación es que los órganos autonómicos actúen en rebelión contra el Estado pero si la crisis viene de la calle quizá no haya que acudir al artículo 155 sino a los otros instrumentos de defensa del Estado. Y todo ello a la espera de una reforma de la Constitución que permita introducir un precepto como el artículo 16 de la Constitución francesa que permite afrontar una crisis constitucional con medios de los que no se dispone actualmente en España.

En conclusión, tenía la razón el Presidente Sánchez al afirmar que un Gobierno en funciones puede solicitar de la Diputación Permanente del Senado la autorización para aplicar las medidas previstas en el artículo 155 de la Constitución.