Las desigualdades y la necesidad de un nuevo contrato social

En una anterior colaboración en este espacio (Igualdad, ¿para qué?) señalaba los altos y crecientes niveles de desigualdad que se están alcanzando en la mayoría de países occidentales como uno de los grandes desafíos a los que se enfrentan nuestros gobiernos. Argumentaba entonces que la causa de la igualdad no es sólo una causa justa y necesaria para construir sociedades más incluyentes y con mayores niveles de bienestar, sino también un buen principio para guiar la política económica, haciéndome eco de los trabajos, cada vez más numerosos y bien documentados, de economistas y organismos internacionales que señalan que los altos niveles de desigualdad pueden ser negativos para el crecimiento.[i]

Se plantea pues la cuestión de qué hacer para corregir la creciente desigualdad sin comprometer el crecimiento.

En el caso concreto de España, la cuestión es especialmente pertiente, por cuanto la recuperación que se va afianzando no va acompañada de una reducción sustancial de las enormes brechas sociales creadas por la crisis. En efecto, aunque la creación de empleo ha mejorado ligeramente los indicadores de pobreza y desigualdad en los últimos dos años, la recuperación no está llegando a todos por igual. Si España quiere reducir de manera significativa la brecha de desigualdades que se ha generado como consecuencia de la crisis y evitar su cronificación, va a ser necesario poner en marcha una agenda ambiciosa que fomente al mismo tiempo un crecimiento más sostenible basado en la productividad y la innovación así como la reducción de las desigualdades de renta, riqueza y oportunidades.

El Informe Anual del Defensor del Pueblo relativo al año 2017, que fue publicado hace apenas unas semanas, contiene un detallado análisis del impacto de la crisis desde la perspectiva de la desigualdad que merece la pena leer en detalle. El Defensor del Pueblo resume su diagnóstico en las siguientes palabras:

“[…] España carece de contrato social. Lo tuvo en otro tiempo y adquirió gran predicamento, pero ahora no tiene bien definido el pegamento que evite cualquier tipo de fracturas, por lo que se enferenta al reto de construir un nuevo contrato social[ii].

Necesitamos pues construir un nuevo contrato social que, junto con un nuevo modelo económico, contribuyan a generar riqueza de manera más sostenible e incluyente así como a reducir las desigualdades – las generadas por la crisis pero también las que previsiblemente vendrán de la mano de la digitalización de la economía.

Los límites de la redistribución

Tradicionalmente, el papel de los gobiernos y las políticas públicas para fomentar la igualdad en las economías de mercado se ha centrado en lo que se conoce como redistribución. La política económica buscaba en primer lugar generar crecimiento económico mediante el juego del mercado para, en un segundo término, modificar los resultados del reparto efectuado por dicho mercado, fundamentalmente a través de los impuestos y el gasto público. En otras palabras, se trataba de hacer crecer la tarta para después tratar de repartirla de forma equitativa.

Ese modelo de “primero crecer, luego redistribuir” está sin demostrando sus límites.

En primer lugar, la redistribución vía impuestos y transferencias ha perdido una parte muy importante de su eficacia en las últimas décadas. Y ello debido fundamentalmente a decisiones políticas que han erosionado la progresividad de los sistemas impositivos en los países occidentales (rebajas en la tributación de las rentas del capital, reducciones de los tipos marginales de los impuestos sobre los beneficios empresariales y la renta personal, etc.) así como un debilitamiento de las transferencias sociales a los segmentos más desfavorecidos. Un reciente estudio sobre el impacto de las políticas redistributivas en los países de la OCDE desde mediados de los años 80 confirma esta tendencia. Dicho trabajo sugiere el efecto de los impuestos y las transferencias sociales en la reducción de las desigualdades se ha ido reduciendo a lo largo del tiempo, y en especial en la década transcurrida entre 1995 y 2005. Y ello debido en particular a la reducción de las transferencias públicas (especialmente en lo que respecta a los seguros por desempleo, incapacidad y otros) y, en menor medida, de los impuestos sobre la renta personal[iii].

Los límites de dichas políticas son especialmente importantes en nuestro país. España tiene uno de los sistemas con peor capacidad redistributiva de Europa, como subrayaba Oxfam Intermón en un reciente informe: los impuestos y las transferencias fiscales en España corrigen la desigualdad primaria o de mercado en un 30%, frente a una media del 40% en la UE[iv]. La crisis económica ha demostrado claramente estas limitaciones. El conjunto de la sociedad española y en particular el 40% con menores ingresos han sufrido una pérdida muy significativa de renta y de riqueza, sin que las políticas redistrbutivas hayan podido compensarla de manera significativa. Según el Defensor del Pueblo, entre 2007 y 2016, la desigualdad de renta de mercado (esto es, pre-redistribución) aumentó alrededor del 15%, mientras que la desigualdad  en la distribución de la renta disponible aumentó el 10%, aproximadamente. Estas cifras sugieren que el impacto de la redistribución via impuestos y transferencias sociales para amortiguar el impacto de la crisis ha sido modesto.

En segundo lugar, las transformaciones que está sufriendo la economía y el mundo del trabajo a causa de la digitalización nos van a poner las cosas más difíciles. Nuestros sistemas tributarios y de protección social reposan en un modelo del trabajo del siglo XX basado en una relación laboral estable con un único empleador. Este modelo va a sufrir importantes transformaciones en las próximas décadas, de la mano de la automatización (que según la OCDE puede suponer la desaparición de al menos el 14% de los empleos que conocemos actualmente, afectando en mayor medida a los trabajadores menos cualificados[v]), o el surgimiento de las plataformas digitales, que no responden a una lógica clásica de empleador-asalariado.

Redistribución 2.0

¿Qué hacer pues para recuperar el poder redistributivo de la fiscalidad y las políticas sociales, en particular en el caso español?

En primer lugar, revisar la estructura de nuestro sistema impositivo para recuperar la progresividad perdida. Durante la crisis, diversas reformas tributarias (incluida la subida del IVA y la bajada del impuesto de sociedades) han aumentado considerablemente el peso de los impuestos indirectos, que, como es sabido, tienen un efecto regresivo. En concreto, y según cálculos del Defensor del Pueblo, dichas reformas han provocado que los impuestos indirectos hayan pasado de representar el 40.7% del total en 2008 al 46.2% en 2016, mientras el peso de los tributos directos se reducía del 58.2% al 52.5% en el mismo período[vi]. Por otra parte, el 55% de la carga impositiva en España recae sobre el empleo, frente a sólo el 7.1% sobre el capital mobiliario, un desequlibrio mayor que en la media de países de la OCDE (cuyos niveles son del 52% y el 8.6%, respectivamente)[vii]. Cabe pues plantearse una revisión en profundidad de nuestro sistema impositivo para recuperar una fiscalidad más progresiva y que no penalice tanto al trabajo, por ejemplo revisando las numerosas desgravaciones del impuesto de sociedades, considerando nuevas formas de imposición a las transacciones financieras o recuperando impuestos progresivos como el del patrimonio o sucesiones.

En segundo lugar, desde el punto de vista de las transferencias sociales, España tiene pendiente una modernización de su sistema de protección social. Por un lado, se trata pura y simplemente de revertir la tendencia de los recortes que se han producido desde el comienzo de la crisis y que han reducido el gasto social en unos dos puntos del PIB desde 2009 a 2016. España gastaba en 2016 el 16.8% del PIB en gasto social, frente a una media europea del 19.1%[viii]. Hay pues margen para subir el gasto social.

Pero, más allá del volumen total de gasto, sería preciso revisar el conjunto del sistema y reforzar su efecto redistributivo. En su último informe sobre España, la OCDE alertó sobre el sorprendente hecho de que las transferencias públicas en España no tienden a favorecer a quien más lo necesita, ya que el 10% de la población con mayores ingresos recibe cuatro veces más transferencias (el 20% del total) que el 10% más pobre[ix].

En el medio o largo plazo deberían estudiarse seriamente los distintos modelos de renta mínima o ingreso básico universal que se están experimentando en varios países de nuestro entorno. Pero, sin acometer una transformación radical del modelo, sería desde ya posible introducir una prestación social generaliza que asegure a los ciudadanos frente al riesgo general de pobreza, que en España no existe actualmente, a diferencia de lo que ocurre en otros países de nuestro entorno. Se trataría pues de articular una verdadera red de seguridad (social safety net en inglés) que actúe como último resorte para evitar situaciones de pobreza. Ello podría llevarse a cabo mediante la consolidación y ampliación de los sistemas de asistencia social a personas y familias en situación vulnerable, que en España tienen una escasa cuantía y que se encuentan muy fragmentados y divididos en una multitud de prestaciones específicas a cargo de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Debería hacerse especial hincapié en las políticas destinadas a combatir la pobreza y, en particular, la pobreza infantil, que afecta en nuestro país nada menos que al 23.4% de niños y niñas, más de diez puntos porcentuales por encima de la media de la OCDE. Este tipo de intervenciones tempranas en la vida de las personas es muy importante para evitar que las desigualdades se acumulen a lo largo del tiempo. Es preciso pues revertir la tendencia a la reducción en el gasto público en familias e infancia (actualmente en el entorno del 0.7% del PIB) para aproximarse a la media de la UE (1.7% del PIB).

 Predistribución: un ataque preventivo a la desigualdad

Pero más allá de las políticas redistributivas clásicas, los gobiernos pueden hacer mucho más para corregir las desigualdades de renta, patrimonio y oportunidades, influyendo en particular en la generación de la riqueza por parte del mercado.

Es lo que Jacob Hacker dio en llamar “predistribución”, un término quizás no muy elegante que se refiere al conjunto de políticas que pueden promover una distribución del poder económico más igualitaria y que actúan sobre las fuerzas del mercado antes de que el Estado recaude impuestos o transifera prestaciones sociales[x].

La predistribución tiene la ventaja de centrarse en políticas benéficas tanto para la igualdad como para la productividad y el crecimiento. Busca en particular empoderar a los ciudadanos, dotarles de recursos para que puedan responder a las incertidumbres a lo largo de su vida. Y este tipo de políticas tienen igualmente una ventaja de tipo práctico, puesto que tienen en general un coste fiscal mucho más limitado (en algunos casos el efecto para las arcas públicas es nulo o incluso positivo), lo que no puede despreciarse en un contexto de alto endeudamiento como en el que nos encontramos.

España ha llevado a cabo en los últimos años un ajuste que ha recaído fundamentalmente en los salarios. Si queremos reducir las desigualdades es preciso que las necesarias ganancias en productividad se generen no a través de salarios más bajos sino de mayor formación e innovación y de una mayor competencia en el mercado de bienes y servicios. En España, lo que podemos llamar como desigualdad primaria o de mercado (medida por el coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias sociales) se incrementó en casi un 10% entre 2004 y 2014[xi]. Es hora de empezar a revertir esta tendencia sin esperar al momento de la redistribución.

La predistribución entraña una nueva forma de ver el conjunto de políticas públicas desde la perspectiva de la igualdad. En el caso español, podría hacerse un especial hincapié en las políticas de empleo, formación y competencia.

Mercado laboral. En materia laboral, una agenda igualitaria en España debería pasar por medidas tendentes a mejorar la cantidad y (sobre todo) la calidad del empleo, aumentar el peso de los salarios en línea con los crecimientos de la productividad y mitigar la disparidad salarial.

En primer lugar, mo cabe duda que la creación de empleo de calidad es el mejor antídoto contra la exclusión social y la desigualdad. Es preciso por tanto aumentar las tasas de empleo, en particular en aquellos segmentos de la población con mayores dificultades (jóvenes y mujeres en particular, lo que nos debería llevar a priorizar las políticas activas de empleo y la conciliación de la vida laboral y familiar). La cuestión de la calidad del empleo es importante, como lo es la necesidad de reducir las altísimas tasas de temporalidad que sufre nuestro país y que no han logrado revertir las sucesivas reformas laborales (casi 9 de cada 10 nuevos contratos son temporales). En segundo lugar, es preciso que el aumento de la productividad que se está detectando en los últimos años se traduzca en un incremento del salario medio. Desde 2012, el aumento de la productividad por hora trabajada (alrededor del 6%) no ha ido acompañado de un aumento paralelo del salario por hora trabajada, que ha pemanecido prácticamente estancado[xii]. Es cierto que las subidas salariales que no se correspondan con un incremento de la productividad (como ocurría en los años del “boom”) dañan la competitividad de una economía. Pero en un contexto de mejora de la productividad debería favorecerse una subida salarial que combata el fenómeno de la “pobreza laboral”, que afecta a alrededor del 14% de trabajadores españoles (el 58% de los cuales son mujeres, por cierto). Por útimo, se observa en España y en la mayoría de países occidentales una creciente desigualdad salarial entre trabajadores. En este sentido, sería deseable corregir los efectos de la reforma laboral de 2012, que privilegió a los convenios de empresa, para recuperar la cobertura de la negociación colectiva, que tiene una capacidad notable para mitigar las disparidades salariales. De manera general podemos decir que una mejor predistribución de la renta requiere políticas laborales basadas en un modelo equilibrado entre flexibilidad y protección de los trabajadores.

Educación y formación. La formación de capital humano es otro poderoso instrumento igualitario. La predistribución busca aquí no ya redistribuir ingresos sino aumentar el capital, en particular de aquéllos en posición más vulnerable. A mayor nivel de educación, mayores ingresos y menor riesgo de exclusión social en el futuro. Y está demostrado que las desigualdades en niveles educativos se transmiten de generación en generación. Es importante pues mejorar la calidad de nuestro sistema educativo formal. Nuestro gasto en educación ha pasado del 4.6% del PIB en 2009 al 4% en 2016. Aunque el nivel de gasto no lo es todo, estas cifras no son una buena señal para un país que necesita urgentemente fortalecer su capital humano para ganar en productividad e inclusión social. Quizás más importante sea el aumento de la calidad de la educación formal, que sigue presentando algunas de las tasas de abandono escolar más altas de la UE, con lo que ello implica para el riesgo de exclusión social.

Pero más allá de la escuela, es preciso fomentar el aprendizaje y la formación a lo largo de toda la vida activa. España se encuentra a la cola de la OCDE en los resultados de PIAAC (el equivalente de los estudios PISA para medir las habilidades de los adultos). Promover la formación de los adultos, dentro y fuera de la empresa, es fundamental para prevenir los efectos de la polarización que se está produciendo en el mercado de trabajo, y que está perjudicando en particular a los trabajadores con niveles de formación intermedios.[xiii]

Políticas de competencia. La política de competencia debe ocupar igualmente un papel central en la reducción de las desigualdades de mercado, además obviamente de favorecer el crecimiento y la competitividad de la economía. Y ello porque la competencia en los mercados supone precios más bajos y por lo tanto un aumento de la renta disponible de los hogares, mientras limita igualmente las economías de renta que se generan en mercados poco competitivos. España tiene un importante margen para aumentar la competencia en multitud de mercados, por ejemplo facilitando el acceso a multitud de servicios profesionales que actualmente presentan importantes barreras de entrada y actuando sobre sectores regulados, como las telecomunicaciones o la energía, sin olvidar a la banca minorista, que ante las restricciones al crédito durante la crisis ha recurrido a las comisiones bancarias como fuente de ingresos. Como señalaba Antón Costas en un artículo publicado en Noviembre de 2017, la política de competencia puede ser también una eficaz política social[xiv].

Las políticas de competencia pueden ayudar además a un mayor dinamismo en la entrada y salida de empresas en el mercado, lo que puede contrarrestar la importante y creciente disparidad en la productivad de las empresas, que son es de los factores que explican la dispersión de los salarios en los países occidentales.

La guerra a la desigualdad

En suma, es urgente que los poderes públicos respondan al desafío de la desigualdad mediante una batería de medidas que recupere la capacidad redistributiva que nuestros sistemas tributario y de protección social han perdido en los últimos tiempos, pero que además preste atención a cómo se genera la riqueza en nuesto sistema económico y actúe antes de que sea demasiado tarde.

__________________________________________________________________________

[i] Por ejemplo, investigadores del FMI sugieren que a partir de un determinado nivel de desigualdad (aproximadamente por encima de un coeficiente de Gini de 0.27, siendo éste el caso de España, cuyo Gini era del 0.345 en 2016), la relación entre desigualdad de renta y desarrollo económico pasa de ser positiva a negativa. Esto es, a mayor desigualdad menor crecimiento. Vid. Grigoli, F. y A. Robles (2017) Inequality Overhang, IMF Working Paper WP/17/76, disponible en: https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2017/03/28/Inequality-Overhang-44774.

[ii] Defensor del Pueblo (2018), Informe Anual 2017, disponible en: https://www.defensordelpueblo.es/informes/resultados-busqueda-informes/?tipo_documento=informe_anual.

[iii] Causa, O. y M. Hermansen (2017), “Income redistribution through taxes and transfers across OECD countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1453, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/bc7569c6-en.

[iv] Oxfam Intermón, ¿Realidad o Ficción?La recuperación económica, en manos de una minoría, 2018, disponible en:  https://oxfamintermon.s3.amazonaws.com/sites/default/files/documentos/files/recuperacion-economica-una-minoria.pdf.

[v] OCDE (2017), “Going Digital: The future of work for women”, disponible en: https://www.oecd.org/going-digital/Going-Digital-the-Future-of-Work-for-Women.pdf.

[vi] Defensor del Pueblo (2018), id.

[vii] OCDE, Informe Económico sobre España, Marzo 2017.

[viii] Fuente: Eurostat, Government expenditure on social protection, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Government_expenditure_on_social_protection.

[ix] OCDE, id.

[x] Véase por ejemplo Hacker, J. How to reinvigorate the centre-left? Predistribution, en The Guardian, 12 de junio de 2013, disponible en: https://www.theguardian.com/commentisfree/2013/jun/12/reinvigorate-centre-left-predistribution.

[xi] Causa, O. y M. Hermansen (2017), id.

[xii] Oxfam Intermón, id..

[xiii] Véase por ejemplo http://www.caixabankresearch.com/la-polarizacion-del-empleo-en-espana.

[xiv] https://elpais.com/economia/2017/11/24/actualidad/1511515802_365351.html.