Los Gobiernos de coalición poseen peculiaridades jurídicas que no siempre se resuelven adecuadamente pues se trata de coordinar Ministros procedentes de partidos distintos, partidos que, con frecuencia, han sido adversarios hasta muy pocos días antes. El principal problema práctico de los Gobiernos de coalición es articular la doble relación entre partidos y entre miembros del Gobierno pues a veces se confunden esos dos planos que son muy distintos. En un Gobierno de coalición bien organizado es muy importante la relación entre los partidos que lo componen y esta relación ha de estar fuera del Gobierno, mediante un comité de enlace donde se resuelvan las diferencias políticas que vayan surgiendo. Es decisivo este órgano de enlace porque al Consejo de Ministros deben llegar los asuntos razonablemente pactados para evitar que este órgano colegiado se convierta en un pequeño Parlamento. A continuación vamos a analizar: 1) los principios de organización de los Gobiernos; 2) cómo se reflejan esos principios en la Constitución y en la legislación españolas; y 3) los problemas generales de organización del Gobierno en el caso de una coalición.

1) LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN DE LOS GOBIERNOS

En el Derecho público de los sistemas parlamentarios europeos se ha generalizado una clasificación de los principios de organización de los Gobiernos que surgió en la doctrina alemana en los años cincuenta. Es una clasificación útil y clara que incluso recoge la exposición de motivos de la Ley española del Gobierno de 1997.

Conforme a esa clasificación, en un sistema parlamentario los Gobiernos se organizan conforme a uno de estos tres principios:

a) principio de canciller o de dirección presidencial Debe su denominación a que es el principio establecido en la Ley Fundamental de Bonn de 1949. Consiste en atribuir las principales funciones directivas al Presidente del Gobierno, de modo que sea el director de la política del Gobierno. Es un principio que emerge después de la Segunda Guerra Mundial en Alemania y luego se ha extendido a otras Constituciones europeas

b) principio colegial. Consiste en atribuir las funciones directivas del Gobierno a su órgano colegiado, al Consejo de Ministros, en donde se residencia toda la actividad directiva del Gobierno. Es un principio que emergió para debilitar al Monarca constitucional que era la cabeza del Ejecutivo dual. Con un antecedente en la Tercera República, se consolidó tras la Primera Guerra Mundial, a partir de 1918 y muchas Constituciones democráticas de esa época lo asumieron con más o menos precisión (entre otras, la Constitución española de 1931). En esta situación el Presidente del Gobierno es un coordinador con pocos instrumentos de coordinación: en realidad es un primus inter pares.

c) principio departamental. Consiste en otorgar las principales funciones directivas de un Gobierno a los Ministros (como titulares de cada Departamento ministerial). Es un modelo residual.

En realidad, no existen modelos puros. Siempre predomina un principio pero los otros dos están más o menos presentes. Por ejemplo, en la Constitución española predomina el principio de canciller o de dirección presidencial pero encontramos manifestaciones del principio colegial en la posición del Consejo de Ministros como órgano necesario al que la propia Constitución atribuye ciertas funciones y también hay manifestaciones del principio departamental como, por ejemplo, en la existencia obligatoria de los Ministros. En todo caso, cada sistema político parlamentario se encuadra en alguno de estos tres modelos.

2) CÓMO SE REFLEJAN ESOS PRINCIPIOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLAS

La Constitución española acoge con intensidad el principio de canciller o de dirección presidencial. Este principio se refleja en las siguientes cuestiones:

  • el Congreso de los Diputados otorga su confianza al Presidente, no al Gobierno (que el Congreso ni lo conoce cuando vota la investidura) (artículo 99.3 de la Constitución);
  • el Presidente propone al Rey el nombramiento y el cese de los miembros del Gobierno (artículo 100 de la Constitución);
  • el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del Gobierno (artículo 99.2 de la Constitución);
  • el Presidente decide por sí solo si disuelve las Cámaras o presenta una cuestión de confianza en el Congreso (artículos 115 y 112 de la Constitución);
  • el Presidente, y no el Gobierno, interpone recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional [artículo 162.1,a) de la Constitución].

En coherencia con la regulación constitucional del principio de dirección presidencial, la Ley del Gobierno de 1997 añade estas potestades del Gobierno que son otras tantas manifestaciones del principio de canciller:

  • establecer el programa político del Gobierno, determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento [artículo 2.2.b) de la Ley];
  • dirigir la política de Defensa [artículo 2.2.f) de la Ley];
  • crear, modificar y suprimir Departamentos ministeriales y aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno mediante Decretos del propio Presidente [artículos 2.2.j) y 25.b) de la Ley];
  • impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno [artículo 2.2.m) de la Ley];
  • convocar y presidir las reuniones del Consejo de Ministros (artículo 18.1 de la Ley);
  • fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros (artículo 18.3 de la Ley);

Además, la Ley del Gobierno no prevé que se vote en los órganos colegiados del Gobierno (Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas) ni en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. La práctica ha hecho que los temas se debatan en estos órganos hasta que su presidente decida que el tema se aprueba o no se aprueba.

Los dos principios subordinados, colegial y departamental, también están recogidos en la Constitución y en la Ley del Gobierno. La mera existencia del Consejo de Ministros (y su órgano de colaboración, la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios), la obligación de que sea el Consejo de Ministros el que aprueba los proyectos de ley más el procedimiento por el que todos los Ministerios pueden formular observaciones a los asuntos que se debaten en el Consejo y en la Comisión General denota que el principio colegial, siendo subordinado al de canciller, también tiene su importancia.

Lo mismo puede decirse del principio departamental: la existencia constitucionalmente obligada de Ministros más las importantes atribuciones que establece para éstos la Ley del Gobierno muesttan la vigencia de este principio.

3) LOS PROBLEMAS GENERALES DE ORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO EN EL CASO DE UNA COALICIÓN

El primer problema de los Gobiernos de coalición es el reparto de Ministerios. En sentido jurídico el tema es fácil de resolver pues es el Presidente del Gobierno el que crea y suprime Ministerios aunque el partido minoritario presentará sus exigencias en número y en tipos de Ministerios. Aquí conviene comentar un equívoco que apareció en julio pasado, cuando Unidas – Podemos afirmó que el P.S.O.E. ofrecía Ministerios de poca importancia. No es verdad porque no hay Ministerios de primera, de segunda o de tercera categoría. Dejando aparte los Ministerios con funciones coordinadoras (de los que luego hablaremos) todo Ministerio constituye una pieza importante de la política del Gobierno. Por ejemplo, el hipotético Ministerio de Vivienda, que Unidas – Podemos desdeñó porque era una Secretaría General, puede ser un Ministerio de fundamental importancia por el mero hecho de ser Ministerio y de que su titular lleve directamente la política de vivienda al Consejo de Ministros

Efectuado el reparto entre los partidos de la coalición, aquí entran en juego las reglas de funcionamiento del Gobierno que el partido minoritario deberá acatar. Me refiero a los preceptos de la Ley del Gobierno de 1997 que fijan las atribuciones del Presidente, de los Ministros y Vicepresidentes, del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios (artículos 2 a 6 y 9 de la Ley del Gobierno) y también, de manera muy importante, a las Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de julio de 1996. En estos artículos de la Ley del Gobierno y en las Instrucciones de 1996 está recogido todo el procedimiento para la actuación de los Ministros. No son normas arbitrarias porque, respetando el principio de canciller, facilitan el principio colegial y el principio departamental.

Aquí surge otro tema que si bien es facultad exclusiva del Presidente del Gobierno, se situará en el centro de la negociación de la coalición. Me refiero a las Vicepresidencias del Gobierno. Es el Presidente quien dicta el Decreto de creación de Vicepresidencias (si hay una sola, no hace falta dictarlo porque está vigente el Real Decreto 1824/2011, de 21 de diciembre) y la creación de varias conlleva una reflexión sobre las funciones de las Vicepresidencias pues cuando hay una sola, su titular es el vicario del Presidente, está por encima de todos los Ministros y asume un papel coordinador muy extenso. Pero cuando hay varios Vicepresidentes hay que hacer una obra de ingeniería muy fina para determinar si los nuevos Vicepresidentes tienen o no funciones coordinadoras (no es políticamente obligado) y, si las tienen, su alcance. También hay que determinar, en fin, si los Vicepresidentes son al mismo tiempo titulares de carteras ministeriales: la práctica actual de que la persona que ocupa la Vicepresidencia del Gobierno sea al mismo tiempo titular del Ministerio de la Presidencia no ha sido constante en el pasado pues se inició sólo en 1996, con el primer Gobierno del Presidente Aznar y decayó al final del Gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero, cuando era primer Vicepresidente del Gobierno el Ministro del Interior (Pérez Rubalcaba).

Otra cuestión de cierta relevancia es que el partido minoritario reconozca y acepte que el papel directivo que el ordenamiento otorga al Presidente del Gobierno no sólo se ejercita a través de su Gabinete y de la Vicepresidencia. El correlato del principio de canciller es la existencia de una estructura de coordinación intragubernamental que en parte practica la Presidencia del Gobierno (Gabinete y Secretaría General) pero también corresponde a determinados Ministerios como los de Presidencia (con Relaciones con las Cortes), Hacienda y Economía. Las estructuras de coordinación intragubernamental son la prolongación de la función directiva del Presidente y todos los Ministros han de aceptar ese papel coordinador.

También es importante para el buen funcionamiento de la coalición que el partido minoritario reconozca que, como señala el artículo 2.2.a) de la Ley del Gobierno, el Presidente del Gobierno establece el programa político del mismo y aunque cabe pactar ese programa con el partido que concurre a lo coalición, el programa lo establece el Presidente.

Lo mismo ocurre con las Comisiones Delegadas del Gobierno, aunque su creación y supresión no corresponde al Presidente del Gobierno sino al Consejo de Ministros. Habrá que meditar mucho sobre su funcionalidad pues es sabido que sólo una Comisión Delegada, la de Asuntos Económicos, se reúne regularmente cada semana.

Un tema que ha surgido alguna vez en las Comunidades Autónomas es la conveniencia de que en el seno de un mismo Ministerio (o Consejería) se practique la coalición, de modo que entre los altos cargos se mezclen personas procedentes de los partidos coaligados. La experiencia, sobre todo, en la Comunidad Valenciana, no es buena porque al final introduce enclaves de un partido dentro de un Ministerio o Consejería de otro partido. Es más, no responde al espíritu de la Constitución y de la Ley del Gobierno: el artículo 98.2 de la Constitución se refiere a la responsabilidad directa de los miembros del Gobierno en su gestión y un alto cargo sometido a la disciplina de un partido distinto al del Ministro puede crear algunos problemas. La Ley del Gobierno, en su artículo 4.1, corrobora esta impresión al hablar de la responsabilidad de cada Ministro.

Finalmente, otra cuestión que se ve de manera distinta en los Gobiernos monopartidistas y en los Gobiernos de coalición es el tema de las relaciones con las Cortes. Desde 1996 la política parlamentaria del Gobierno se ha confiado a un Secretario de Estado pero en un Gobierno de coalición el Secretario de Estado recibe una función adicional que consiste en hacer la política parlamentaria de un Gobierno con dos Grupos Parlamentarios, lo que hace más compleja esa cuestión. Por poner un ejemplo: ¿se acomodará un Ministro del partido minoritario al control (incluso censura) que ejerza la Dirección General de Relaciones con las Cortes en la respuesta a una pregunta escrita formulada por un Diputado?

Pero el problema principal que puede darse es pretender que el Consejo de Ministros sea un Parlamento duplicado. En el Consejo de  Ministros (y en las Comisiones Delegadas y en la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios) se debate lo que Presidente del Gobierno quiere, aunque los Ministros tienen la facultad de proponer cuantos asuntos consideren convenientes. Y para evitar que el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas y Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios se conviertan en foros de discusión política tiene que funcionar muy bien y con agilidad el comité de enlace interpartidos, donde se deben debatir y acordar las decisiones políticas más conflictivas.