Al acabar el estado de alarma declarado en marzo pasado parece útil formular un balance final del significado constitucional, político y social de esta crisis que no tiene comparación con otras crisis de la democracia española instaurada en 1978. En sentido económico, la crisis de 2008 fue, probablemente, más grave y con efectos más devastadores pero, aunque provocó incluso la reforma de la Constitución, no obligó a desplegar tantos medios jurídicos y políticos como ha exigido esta crisis. Además, esta crisis, a diferencia de la que se inició en 2008, ha dinamitado los consensos políticos mínimos pues la reforma constitucional de 2011 se efectuó con acuerdo socialista y popular.

No es que España no haya sufrido crisis políticas graves. El intento del golpe de Estado de febrero de 1981 nos puso al borde de una nueva dictadura y la crisis de gobernabilidad que se inició con las elecciones de 20 de diciembre de 2015 ha puesto a prueba la eficacia de la Constitución pero una y otra crisis, siendo muy serias, no han exigido, como decimos, el gran despliegue de medios públicos para paliar sus efectos.

En estos artículos que hoy iniciamos vamos a examinar sucintamente los efectos constitucionales, políticos y sociales que ha tenido la crisis pandémica sobre la sociedad española y sobre la política de este país.

La respuesta del Estado a la crisis pandémica ha sido acudir a un recurso previsto en la Constitución que es la declaración del estado de alarma. La declaración de esa situación jurídica tiene efectos muy relevantes sobre la vida y sobre los derechos de los ciudadanos y ha dado lugar a polémicas y a críticas tanto por el hecho de aplicarlo como por sus efectos posteriores. Concretamente, el estado de alarma fue declarado por vez primera mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y fue prorrogado, con autorización del Congreso de los Diputados, hasta seis veces, siendo la última la que se acordó por medio del Real Decreto 555/2020, de 5 de junio.

Antes de avanzar conviene recordar algunas ideas que expusimos aquí (“Perfiles políticos de la pandemia. Estado de alarma y solidaridad”, “El estado de alarma. Primeras reflexiones teóricas” y “Cuando la Constitución se convierte en metafísica”, Sistema Digital, 16 y 20 de marzo y 17 de abril de 2020). La Constitución, en su artículo 116, establece los estados de alarma, excepción y sitio y si bien fija con mucha precisión el procedimiento para aplicar los tres estados o situaciones defiere a la Ley los supuestos de hecho que justifican su declaración así como los efectos de ésta. Es decir, está constitucionalizada la previsión de estos estados y el procedimiento para aplicaros pero no lo están los motivos que justifican su declaración ni los efectos de la misma.

Posteriormente, en desarrollo de la Constitución, se dictó la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, y mucho más tarde, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 83/2016, de 28 de abril, aclaró con acierto que la autorización parlamentaria para prorrogar el estado de alarma (la declaración inicial corresponde al Consejo de Ministros) tiene fuerza de ley.

Las cuestiones constitucionales que han estado latiendo a lo largo de la declaración del estado de alarma han sido básicamente tres, a saber, si los hechos justificaban la declaración, si a la vista del contenido de las declaración no hubiera sido necesario declarar el estado de excepción y no el de alarma, y si no se han limitado en exceso las competencias autonómicas. También ha estado latiendo pero nadie (salvo nosotros) lo ha evocado, la respuesta gubernamental ante una denegación parlamentaria de la prórroga.

¿La situación sanitaria justificaba la declaración del estado de alarma? La breve exposición de motivos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se refiere sólo a que la OMS ha declarado pandemia el Covid-19 y en su brevedad es una justificación suficiente ya que el artículo 4.b) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, autoriza al Gobierno a declarar el estado de alarma cuando se produzcan crisis sanitarias “tales como epidemias”. La declaración de pandemia por parte de una Organización internacional dependiente de Naciones Unidas no necesita ninguna otra justificación siempre que se demuestre que esa pandemia ha alcanzado o está a punto de alcanzar el territorio nacional y, por ello está produciendo efectos en España. Más aún, la remisión a una organización internacional es una  supuesto de hecho jurídicamente más objetivo que una referencia a víctimas o a daños sanitarios. Luego, la declaración se fundaba en un supuesto de hecho de indudable fundamento y solidez.

¿Hubiera sido necesario declarar el estado de excepción en lugar del estado de alarma? En las semanas del confinamiento ha habido interesantes polémicas en la prensa escrita, polémicas originadas por la pertinencia, lanzada por ciertos juristas, de haber declarado el estado de excepción (Manuel Aragón: “Hay que tomarse la Constitución en serio”, El País, 10 de abril de 2020; y Jorge de Esteban: “El derecho a medida”, El Mundo, 19 de mayo de 2020”), frente a la opinión de otros autores que lo consideraban inadecuado (Tomás de la Quadra-Salcedo: “Límite y no restricción de derechos”, El País, 8 de abril de 2020, y “La aversión europea al estado de excepción”, El País, 28 de abril de 2020, y Pedro Cruz Villalón: “La Constitución bajo el estado de alarma”, El País, 17 de abril de 2020). Como tuvimos ocasión de comentar en estas mismas páginas (“Cuando la Constitución se convierte en metafísica” cit.), la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, es muy rotunda y prevé que las crisis sanitarias se combatan mediante el estado de alarma en tanto que el estado de excepción está pensado para hacer frente a crisis políticas con suspensión individual de garantías y derechos. La cuestión tenía poco recorrido jurídico, lo que no ha impedido que la prensa madrileña de derechas haya repetido con insistencia que las libertades estaban en peligro y que el estado de alarma era insuficiente para las restricciones que aplicaba el Gobierno. Pero ya era un debate jurídicamente falso.

¿Se han limitado las competencias autonómicas? En las Conferencias de Presidentes que el Presidente del Gobierno celebraba cada domingo el Presidente Torra con apoyo del Presidente vasco y esporádicamente de algún Presidente del Partido Popular (especialmente la Presidenta madrileña Díaz Ayuso) se quejaba de que el estado de alarma limitaba las competencias de las Comunidades Autónomas. Si el Decreto de declaración y los posteriores atribuían al Gobierno y. adicionalmente, a algunos Ministros la función de autoridad competente es porque así lo prevé el artículo 7 de la Ley Orgánica 4/1981, de 4 de julio. En algunas Comunidades Autónomas, como comenté también en estas páginas (“En el estado de alarma todos quieren mandar”, Sistema Digital, 2 de abril de 2020), sus élites territoriales intentaron reforzar su poder de sus élites regionales y también aprovechar quizá las nuevas oportunidades de negocio. Pero en todo modelo constitucional de situaciones excepcionales la regla es concentrar el poder en el Estado central y por ello mismo en Estados compuestos, como el Reino Unido y los Estados Unidos la tensión centro-periferia ha saltado como en España. En todo caso, la legislación es muy clara y la capacidad de decidir y de coordinar corresponde al Gobierno con autorización del Congreso de los Diputados.

¿Qué hubiera debido hacer el Gobierno si el Congreso denegaba la prórroga del estado de alarma? Sabemos que el Partido Popular, en connivencia con Vox y con los separatistas catalanes, intentó crear una crisis de excepcional importancia denegando la prórroga del estado de alarma. Como tuvimos ocasión se señalar aquí (“La ratonera del Partido Popular”, Sistema Digital, 15 de mayo de 2020), en términos jurídicos la respuesta era muy simple y consistía en que el Consejo de Ministros declarara otra vez el estado de alarma motivando el supuesto de hecho que le obligaba a formular una nueva declaración. No está prohibido por ninguna norma y hasta era una obligación para hacer frente a la crisis pandémica con medios suficientes.

Estos cuatro puntos constituyen los elementos básicos del régimen constitucional del estado de alama de 2020. Las conclusiones que nos aportan estos elementos es que la previsión constitucional ha funcionado adecuadamente, a partir de un supuesto de hecho (la pandemia) que ha dado lugar a una limitación de derechos y a un desplazamiento de las potestades administrativas a una Autoridad constituida ad hoc. Con suficiente y permanente control parlamentario pues el Congreso de los Diputados ha autorizado las prórrogas que el Gobierno consideró necesarias. La situación de crisis sanitaria no precisaba ni permitía la declaración del estado de excepción que hubiera sido como matar moscas con cañonazos pero sí exigía concentrar el poder de decisión en el Estado, frente a las reivindicaciones autonómicas que, como se está viendo, en algunos casos no acaban de aceptar que esas Comunidades Autónomas forman parte de un Estado. La última conclusión  constitucional es que, llegado el caso, si el Congreso hubiera denegado alguna de las prórrogas solicitadas por el Gobierno, no había óbices jurídicos para que el Gobierno, con una motivación suficiente, volviera de declarar otro estado de alarma. En definitiva, se han cumplido correctamente las previsiones constitucionales y el Gobierno ha hecho un uso mesurado de sus potestades extraordinarias.