El sistema parlamentario es aquel en el que el Gobierno necesita la confianza del Parlamento para constituirse y desplegar su acción política. Es el modelo que se inició en el Reino Unido a partir del segundo Gobierno de Buckingham en 1782. Ese paradigma, consistente en la relación de confianza Gobierno-Parlamento, se consolidó en algunos países europeos, bien avanzado el siglo XIX, bajo la premisa de un bipartidismo más o menos imperfecto que determinaba que gobernara el partido que gozaba de mayoría suficiente (fuera o no absoluta). Después, apareció otra modalidad del parlamentarismo caracterizada por los Gobiernos de coalición que se formaban con varios partidos que permitían constituir una mayoría parlamentaria plural. En cualquier caso, con Gobiernos monopartidistas o de coalición, lo característico del parlamentarismo desde sus primeros tanteos a finales del siglo XVIII ha sido la existencia de Gobiernos apoyados en una mayoría parlamentaria suficiente.

Ese paradigma está empezando a resquebrajarse. Recientemente, en Alemania y en Italia ha sido muy complicado formar un Gobierno de coalición, porque ningún partido consiguió situarse en una posición preeminente frente a las restantes formaciones. En Portugal se ha formado un Gobierno de cierta solidez parlamentaria del que, sin embargo, está excluido el partido que más escaños obtuvo en las elecciones. En España, en 2016, fue necesario celebrar dos elecciones legislativas en seis menes por la imposibilidad de formar Gobierno. Y también en España ahora gobierna un partido que no cuenta con la cuarta parte de los escaños del Congreso. Es difícil pensar que el modelo clásico de parlamentarismo, que se fundaba políticamente en el bipartidismo y en una mayoría suficiente, no ha entrado en crisis.

Es posible que el nuevo modelo de régimen parlamentario se configure sobre la dispersión de partidos, donde varias formaciones disponen de un número parecido de escaños que ni siquiera se aproximan a una mayoría parlamentaria relativa. Se podrá pensar que no se trata de un fenómeno nuevo pues en el siglo XX los Gobiernos de coalición de Escandinavia, Benelux, Alemania, Francia (Tercera y Cuarta Repúblicas) o Italia mostraron, con gran intensidad, que un partido puede gobernar sin mayoría parlamentaria. Pero lo novedoso, como se ve en el Gobierno del Presidente Sánchez, es que no sólo han desaparecido las mayorías absolutas y su correlato bipartidista sino que se forman Gobiernos monopartidistas apoyados de forma permanente en muy pocos escaños.

No quiero decir Gobiernos que gobiernen sin investidura ni apoyo parlamentario pues el procedimiento de la investidura (previa a la formación del Gobierno, como en España, o posterior, como en Italia) es el mecanismo nuclear del sistema parlamentario. El principio más elemental del parlamentarismo exige que un Gobierno inicie su andadura con un acto expreso o tácito de otorgamiento de la confianza parlamentaria. Lo que pretendo apuntar es que, a diferencia, del paradigma parlamentario clásico, empezamos a ver Gobiernos monopartidistas que, con muy pocos escaños y sin acudir a pactos de legislatura, son capaces de desplegar una acción gubernamental de cierta eficacia política, eficacia que detecta la opinión pública. Además, lo novedoso es que ni siquiera gobierna el partido que cuenta con más escaños en el Parlamento. No es que gobierne en minoría el partido que más votos ha obtenido o más escaños ha alcanzado sino que gobierna el segundo o el tercer partido en escaños. Hace pocos años esa situación era inconcebible, al menos en España.

Este cambio de paradigma deberá tener consecuencias constitucionales y consecuencias políticas. La primera consecuencia política es que los Gobiernos apoyados en un Grupo Parlamentario reducido son, no obstante, Gobiernos dotados de plena y absoluta legitimidad democrática porque el principio que rige en el parlamentarismo (y del que se desprende la legitimidad política), es que gobierna el partido que obtiene la confianza de la Cámara, sea mayoritario o minoritario, gobierne en minoría o en coalición. Con ese punto de partida, la segunda consecuencia es que la acción gubernamental ha de desplegarse dans tous les azimuts, es decir, formalizando acuerdos con distintos grupos parlamentarios. Evidentemente, ello exige al Gobierno una política parlamentaria muy intensa y muy sutil fundada siempre en el pacto, lo que no es malo para la sociedad.

En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, esta nueva situación requiere replantearse la noción de programa político de gobierno al que se refiere el artículo 99.2 de la Constitución. Hasta ahora, el candidato presentaba sus prioridades programáticas más los puntos negociados con otros partidos dispuestos a otorgarle su apoyo pero la apertura de los candidatos minoritarios hacia todas las direcciones obliga a adelgazar el programa, reducirlo a lo irrenunciable y a lanzar propuestas asumibles por fuerzas políticas muy variadas que ven en el futuro Gobierno la ocasión de obtener medidas singulares beneficiosas para su electorado específico. Si hace décadas vimos emerger los partidos catch-all, en poco tiempo veremos el surgimiento de Gobiernos catch-all que atraparán votos de todas las direcciones políticas para su investidura. Pero no debemos ver este fenómeno con desconfianza porque denota un mayor consenso, un diálogo que atenúa el conflicto social.

Y al lado de estos efectos políticos aparecerán nuevas exigencias constitucionales. Por ejemplo, si hablamos de España será preciso reformar el artículo 99.5 de la Constitución que prevé la celebración de nuevas elecciones si dos meses después de una votación de investidura no se ha elegido al Presidente del Gobierno. Si se conforma el nuevo paradigma parlamentario ese precepto debe reformarse para atribuir el Gobierno al partido que más escaños tenga en el Congreso si en un plazo no se elige Presidente. También habrá que reformar la Constitución y el Reglamento del Congreso para aminorar la discrecionalidad de la Presidencia y de la Mesa de la Cámara pues pueden orientar la elección de uno u otro candidato. Por último, habrá que reflexionar sobre el sentido de la gobernabilidad porque esta noción de la Ciencia de la Administración partía del supuesto de Gobiernos con apoyo parlamentario: los Gobiernos minoritarios necesitan medios específicos para desplegar su acción política. El cambio de paradigma no puede llevar a la parálisis del Gobierno que es la parálisis del Estado.