La crisis social, política y económica provocada por el Covid-19 está tensando las costuras de los Estados democráticos. Recordemos todos los debates sobre la prórroga del estado de alarma, las tensiones Estado – Comunidades Autónomas y, más recientemente, el debate sobre la legitimidad de los Cuerpos de Seguridad para entrar en lugares donde se están celebrando fiestas ilegales. Por otra parte, muchos se peguntan por los medios de que disponen los poderes centrales frente a los territorios autónomos que forman los Estados federales o simplemente descentralizados. Está claro que no es un problema estrictamente jurídico sino un problema con una carga política muy intensa. Si el Gobierno de la Nación hubiera tenido que adoptar medidas contra la rebelión sanitaria del Presidente Torra, o contra la permanente rebeldía de la Presidenta madrileña, nadie  hubiera pensado que estábamos ante un ajuste técnico-jurídico, sino ante un caso de confrontación política. Es decir, el Covid-19 ha provocado situaciones de confrontación muy intensa en varias instancias (Estado federal – Estados federados, autoridades de orden público – ciudadanos. Gobierno – Parlamento. Administración ´- empresas farmacéuticas, Ministerio de Sanidad – empresas de servicios sanitarios, etc.).

Todas estas situaciones de tensión se han originado por un motivo común, a saber, la capacidad constitucional de los Gobiernos de los Estados para adoptar decisiones que se puedan ejecutar aún a costa de intereses público-territoriales o privados, entendiendo por intereses privados tanto los de las personas físicas como los de las personas jurídicas, especialmente las empresas. Descendiendo un escalón en el espacio y refiriéndonos concretamente a España, ¿está el Estado español en condiciones de hacer frente a las disfunciones y resistencias generadas ante sus decisiones de cumplimiento general, cuando no frente a los actos de rebelión individual o autonómica?

Antes de responder conviene recordar que la crisis del Covid-19 tiene un componente transnacional o europeo donde los Estados sólo pueden presionar sobre los órganos de la Unión Europea, especialmente sobre la Comisión, para que ésta sea capaz de proporcionar los bienes y servicios necesarios para combatir tanto la pandemia como los efectos sociales de la misma. Ahí la Unión Europea, por culpa de la deficiente gestión de la Comisión, ha fallado a la hora de proporcionar suficientes vacunas a todos los Estados de la Unión, tanto por los atolondrados contratos de suministro suscritos con los laboratorios, como por el hecho de no plantearse una intervención más rotunda en los propios laboratorios o, al menos, en las patentes de las vacunas.

Un ejemplo recientísimo de la necesidad de que el Estado actúe en defensa del interés general, frente a iniciativas parciales que no aseguran ese interés, es la negociación que parece ha intentado el Gobierno de la Comunidad de Madrid para adquirir vacunas rusas (ABC, 6 de abril; El País, 7 de abril). Cuando la Unión Europea está criticando a Hungría y a Eslovaquia por adquirir vacunas rusas y chinas, y estar previniendo a la República Checa para que no lo haga, que una Comunidad Autónoma quiera actuar por su cuenta constituye un acto muy grave de quebrantamiento del Derecho español y también del Derecho comunitario. Nada nuevo en una Presidenta que, junto al Presidente Torra, ha empleado la pandemia para rebelarse inmoralmente contra el Gobierno responsable de combatir la pandemia.

Llegados a este punto, ¿qué habría pasado si el Gobierno de Díaz Ayuso hubiera continuado con su intento de compra de vacunas rusas? ¿Tiene el Estado y su Administración instrumentos suficientes para hacer frente a estas situaciones de rebeldía o de atolondramiento? Debemos recordar que en los debates parlamentarios de la pasada primavera acerca de la prórroga del estado de alarma, el Partido Popular propuso aprobar una Ley para regular las limitaciones que derivan de las situaciones de emergencia, a lo que el Gobierno siempre respondió que no era necesario, que el ordenamiento vigente dispone de suficientes instrumentos para actuar. Tenía razón el Gobierno como veremos a continuación.

En primer lugar, va de soi, el Gobierno dispone de los instrumentos del artículo 116 de la Constitución, es decir, la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio. En realidad, como se ha visto durante la pandemia, la situación aplicable si se desea limitar derechos y subordinar intereses particulares a los intereses generales, es de aplicación el estado de alarma. El estado de sitio comporta desplazar la gestión de la crisis a las Fuerzas Armadas (es el antiguo estado de guerra que los militares golpistas emplearon en julio de 1936), lo que parece excesivo; y el estado de excepción está pensado más para limitar derechos individuales, por lo que, por exclusión, las situaciones excepcionales derivadas de la pandemia han de canalizarse a través del estado de alarma. Es de lamentar que las Comunidades Autónomas de todas las orientaciones políticas hayan aprovechado la pandemia para competir con el Estado e intentar arrebatarle jirones competenciales (Javier García Fernández: “En el estado de alarma todos quieren mandar”, Sistema Digital, 2 de abril de 2020), pues el Gobierno ha tenido que descentralizar desde junio medidas que se hubieran aplicado mejor desde el propio Estado, pero ningún Gobierno puede actuar, en una crisis como la que estamos sufriendo, frente a la presión conjunta de las Comunidades Autónomas. Por ende, aquí tenemos el primer y más potente instrumento parta hacer frente a situaciones excepcionales.

El segundo instrumento –que es básicamente reactivo– para hacer frente a situaciones singulares de enfrentamiento con el Estado, es la aplicación del artículo 155 de la Constitución. Mencionar este precepto constitucional y pensar en la rebelión catalana es inevitable pero, como he tenido ocasión de escribir en otros lugares, la verdadera función de este artículo es hacer frente a situaciones de desobediencia autonómica que no comporten una crisis constitucional como la de Cataluña en el otoño de 2017 [Javier García Fernández: “¿Cómo hacer frente a una rebelión territorial? (Técnicas contra el golpe de Estado)”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 71-72, octubre-noviembre 2017, págs. 88-91; y “El art. 155 de la constitución y su aplicación a la crisis catalana de 2017”, en Miguel Martínez Cuadrado (ed.): Reforma constitucional en la Unión Europea y en España, Madrid, 2019, págs. 133-140].

Casi una copia del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn (inspirado a su vez en el artículo 48 de la Constitución de Weimar), el artículo 155 recoge dos supuestos distintos como son: cuando se dé el incumplimiento de las obligaciones que la Constitución u otras leyes impongan a una Comunidad Autónoma y, en segundo lugar, cuando una Comunidad Autónoma actúe de forma que atente gravemente contra el interés general de España, El primer supuesto se funda en conceptos determinados (incumplimiento de mandatos normativos) en tanto que el segundo responde a conceptos indeterminados, y la reacción del Estado es igualmente distinta: el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones, o para la protección del mencionado interés general. Además, dice el apartado 2 del mismo artículo, que para la ejecución de estas medidas el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Como se desprende de la redacción de este artículo, lo que el Derecho español no tiene es una previsión como la del artículo 16 de la Constitución francesa que permite hacer frente a crisis constitucionales, como fue la catalana de 2017 o el Mayo francés de 1968. En cambio, si ante la gestión del Covid-19 una Comunidad como la madrileña intentara comprar vacunas por sí misma, al margen del Ministerio de Sanidad, estaríamos ante un caso de incumplimiento de normas. Y sin llegar a una operación de suministro de vacunas (prohibida por el ordenamiento español y por el ordenamiento comunitario), si el Gobierno considera que las medidas adoptadas por  una Comunidad Autónomas (por ejemplo, cierres perimetrales, autorización de contactos sociales, apertura de ciertos establecimientos) impiden el descenso de los contagios, puede intervenir para proteger el interés general.

Si decimos que el artículo 155 no está pensado para una crisis constitucional y sí para actos singulares de desobediencia es porque la rebelión catalana se resolvió como se debe resolver una crisis constitucional que es cesar o disolver los órganos autonómicos que participaban en la rebelión, pero la aplicación del artículo 155 por actos singulares de desobediencia permite que el Estado intervenga sin cesar o disolver al Gobierno autonómico, interviniendo solamente las Consejerías implicadas (como Sanidad, por ejemplo), o dando a eses Consejerías directrices concretas. Todo ello nos enseña que el artículo 155 de la Constitución, junto al artículo 116, es un instrumento suficiente para afrontar situaciones excepcionales de origen sanitario o de otro tipo.

Además de las medidas que emanan de ambos artículos constitucionales, el Estado dispone de los instrumentos que establece la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional,  con los instrumentos para la gestión de crisis, la declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional y los recursos que pueda aplicar el Gobierno. Mediante esta Ley, el Gobierno puede también coordinar medidas de intervención y de respuesta con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, si se da el supuesto de hecho que justifica esa declaración. Finalmente, la legislación sanitaria, y especialmente la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, también legitima diversas medidas restrictivas de derechos y de coordinación de todas las Administraciones.

En conclusión, sin necesidad de aprobar nueva legislación, como pedía el Partido Popular para no votar la prórroga del estado de alarma, el Gobierno de la Nación dispone de instrumentos para coordinar y dirigir las distintas Administraciones públicas y para limitar los derechos de los ciudadanos si así lo exigen las circunstancias excepcionales (no necesariamente sanitarias) que pueden provocar una crisis social. Esperemos que no sea necesario aplicarlo en la Comunidad de Madrid, como proponen algunos comentaristas.