La nueva Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030.
Como en las navidades de antes de la pandemia, y pese a los riesgos de la variante “ómicron” y del ascenso de los contagios, nuestras ciudades se visten de luz en las calles peatonalizadas, los peatones y el tráfico congestionan sus principales avenidas, y la contaminación vuelve a ser el pan nuestro de cada día, olvidando los días de confinamiento en los que las calles dejaron de ser dominio automovilístico.
La movilidad sostenible, sobre todo en el ámbito urbano, se ha convertido en una política pública en todos los países europeos, buscando tanto la descontaminación del aire de nuestras ciudades como la recuperación de éstas para el ciudadano, siguiendo las pautas de la Agenda 2030, o de las Agendas Urbanas europea, española o de algunas de las ciudades que las han elaborado.
En este marco, el 10 de diciembre de 2021 el Gobierno aprobaba la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030[1], que define como un documento marco que guiará las actuaciones del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en los próximos 10 años, para lograr afrontar los retos en movilidad de personas y en el transporte de mercancías del siglo XXI. Cumple así una de las reformas comprometidas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Español (PRTRE), con el objetivo de transformar las políticas de transporte, logística y movilidad, “para poner al ciudadano y las mercancías en el centro de la toma de decisiones”.
La Estrategia parte de la importancia del transporte en el conjunto de la economía y actividad española (4,27% del PIB, 13% del gasto de las familias y 5% del empleo total, ligados al transporte de más de 4 millones de toneladas al día y de 5.000 millones de viajes en transporte colectivo al año); y en ella destaca la transformación producida en el conjunto de las obras públicas ligadas al transporte en España, fundamentalmente desde la entrada en la actual Unión Europea, en 1986[2], estableciendo que uno de los retos fundamentales deja de ser el incremento de la red de infraestructuras (que ha sido el tradicional en el ministerio), para pasar a serlo su conservación, mantenimiento y adaptación tecnológica.
Cambio de acento (desde las nuevas inversiones en obras públicas a su conservación, mantenimiento y adaptación tecnológica) que, aunque no va a ser objeto de consideración en este artículo, probablemente termine condicionado políticamente, ante una estructura de asignación de escaños en las Cortes que favorece de manera destacada a las provincias despobladas en la relación votos/escaño. Condicionante político que lleva a decisiones donde no se valora tanto la situación de los servicios y movilidad de los ciudadanos, como la valoración “abstracta” de “potenciales” ligados a la accesibilidad y a la dotación de servicios sobredimensionados respecto a la demanda potencial. Soluciones racionales con la utilización de nuevas tecnologías no son aceptadas ante la utilización política –fácilmente manipulable- de reclamaciones de nuevos servicios ferroviarios, dotaciones regulares de servicio público en autobús, acceso al AVE, o disposición de autovías de alta capacidad, ineficaces e ineficientes económica y ambientalmente ante una demanda necesariamente reducida y desproporcionada (por pequeña) ante la oferta populista exigida.
Hoy por hoy, es posible satisfacer las necesidades de estos territorios despoblados, con mucho menor coste y mucha mayor eficiencia, a través de servicios inteligentes “a la demanda” manifestada telefónica o telemáticamente. O con la adopción de medidas dotacionales, y de capacitación y dotación de personal, que permitan el acceso generalizado a ciertos servicios telemáticamente (telesalud, telecomercio, etc.) reduciendo la necesidad de movilidad obligada de una población envejecida, que puede, por estas vías, disponer de unas mejores y más cómodas condiciones de servicio si son adecuadamente ayudadas con la dotación de personal capacitado.
No va en esta línea, y es criticable, que la Estrategia considere la movilidad “como un derecho, un elemento de cohesión social y de crecimiento económico” sin matizar las condiciones de eficiencia y racionalidad económica y ambiental en las que debe moverse una exigible “igualdad de oportunidades y servicios” a todas las personas; sin necesidad de que ello sea por los métodos tradicionales, demostrados ineficientes e ineficaces. Y ello pese a que la Estrategia destaque la importancia de la seguridad, sostenibilidad -social, económica y ambiental- y de las nuevas tecnologías (digitalización) en su concepción.
De hecho, la Estrategia se estructura en 9 ejes[3], con 41 líneas de actuación y más de 150 medidas concretas, destacando que defiende un carácter abierto a modificaciones que puedan derivarse de la participación pública y de la interacción con los agentes sociales.
En todo caso, en este artículo vamos a centrarnos en uno de los capítulos de la movilidad que afectan a un mayor número de ciudadanos, como es la movilidad urbana y metropolitana, dejando para próximos artículos reflexiones más en profundidad sobre aspectos fundamentales de la Estrategia, cuando se presente la ya retrasada Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte público, cuyo cierre de la consulta pública realizada se produjo el 30 de octubre de 2020.
Crisis en el transporte público urbano.
La Estrategia cita la mayor concentración de población en las grandes ciudades y zonas periurbanas como elemento que conlleva retos importantes de gestión, tanto en estas grandes ciudades (congestión, distribución del espacio público, efectos sobre la salud debidos a la calidad del aire, ruido, etc., a los que nos hemos referido en otros artículos de esta sección, recalcando la importancia de la mortalidad asociada a esta contaminación y accidentalidad urbana, fundamentalmente ligada al uso del vehículo privado), como en las áreas rurales y las ciudades medianas, que se enfrentan a la despoblación y precisan soluciones de movilidad específicas, así como la respuesta a otros retos demográficos como el envejecimiento de la población.
Señala y defiende las prioridades (de arriba abajo) de la estructura ligada a la denominada Pirámide de movilidad urbana de viajeros que se recoge en la Figura siguiente.
Por otro lado, constata que la pandemia ha cambiado los hábitos de movilidad en las ciudades. La gente se mueve menos por la incidencia de las actividades “a distancia” (teletrabajo, telecomercio, teleocio, tele-educación, tele-sanidad) o por la sustitución de encuentros personales por chats o conexiones telemáticas, aunque gran parte de la movilidad restringida por las medidas adoptadas para combatir los efectos de la pandemia se ha venido recuperando al disminuir o desaparecer éstas[4]. Y con ella, los problemas de contaminación con su grave afección a ciudadanos[5], la recuperación de infracciones y multas por parte de la Comisión Europea a ciudades españolas (como Madrid o Barcelona) por incumplimiento de los estándares de calidad del aire, o la congestión en nuestras principales ciudades, que tiende a superar la existente en 2019, manteniendo el uso de otros tipos de vehículos (bicicletas, motos o patinetes) magnitudes muy diferenciadas según la política de cada ciudad, pero relativamente marginales en el total; sobre todo en ciudades donde las facilidades a este tipo de usos son más restringidas (caso de Madrid, por ejemplo, donde BiciMad señala que ha perdido 10.000 usuarios en los últimos siete meses).
A lo que colabora el que no repunte en igual medida que lo hace el transporte en automóvil privado[6], el transporte público, sobre el que la sensación de mayor inseguridad ante el contagio ha conseguido desviar de su uso a los que tienen alternativas al mismo. Como resultado, el transporte público ha visto reducida su demanda en momentos álgidos de la pandemia en un 45-50%, con gravísimas consecuencias económicas para un sector que está lejos de recuperar sus valores previos[7] y necesita urgentes medidas que esperamos que la futura Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte público ayude a materializar.
El resultado es que, a finales de 2021, la situación en el sistema de transporte urbano y sus ámbitos interrelacionados plantea elementos relativamente diferenciales respecto a la situación pre-pandemia, como los efectos del señalado aumento del telecomercio, teleocio, teletrabajo, etc., y de la transformación urbana (oficinas, comercios, etc.) que estos nuevos entornos laborales o comerciales pueden impulsar; o la necesidad de calmar el tráfico (reducción legal de la velocidad de circulación en las ciudades[8]); la urgencia de establecer zonas de bajas emisiones (obligación legal para ciudades de más de 50.000 habitantes); promover medios de transporte no contaminantes (vehículos no motorizados, o con motorización eléctrica o de emisiones cercanas a cero); reducir la movilidad obligada (ciudades de 15 minutos[9]); rediseñar la lógica de la distribución de mercancías del “último kilómetro”, etc.
Respecto al último punto, hay que destacar la importancia de la logística y la distribución en el denominado “último kilómetro” (aunque en áreas metropolitanas debamos hablar de distancias superiores)[10] que obliga a mejorar la planificación y jerarquización de los centros logísticos de mercancías, con la introducción de “micro-hubs” urbanos o periurbanos, bases para una distribución que funcione con micro-furgonetas, bici-furgonetas o medios de bajo tamaño y alta flexibilidad, preferentemente eléctricos.
Atendiendo a estas consideraciones, podemos señalar que, como elemento básico del Eje 1 (Movilidad para todos), la Estrategia incorpora una Estructura con las siguientes líneas de actuación y medidas relacionadas con el medio urbano y metropolitano:
En esta misma Sección de la Fundación Sistema señalábamos en un artículo de hace tres años (16 de diciembre de 2018) el conocimiento claro y preciso del conjunto de medidas necesarias para trasformar la movilidad en nuestras ciudades, tal y como se recoge en la Figura siguiente, destacando que, su materialización, estaba subordinada, fundamentalmente, a tres tipos de factores: voluntad política, disponibilidad financiera y capacidad de gestión.
Desde entonces hasta ahora, el principal cambio que se ha producido tras la pandemia es la disponibilidad de fondos aportados por la Unión Europea a través del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia (MRR) que, como ya hemos señalado en otros artículos, a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Español (PRTRE) permite disponer de financiación significativa para intervenir en el capítulo de la movilidad en entornos urbanos y metropolitanos, tal y como se recoge en la Figura siguiente, que refleja las Reformas y las Inversiones previstas, por un importe total de 6.536 millones de euros.
Como se puede apreciar, hay consistencia entre los contenidos de las políticas incluidas en las tres últimas figuras en cuanto a coincidencia en algunas de las líneas de actuación; si bien hay que remarcar algunos de los problemas implícitos a la priorización en su puesta en marcha y en sus potenciales consecuencias, a algunas de las cuales ya hemos hecho referencia en artículos anteriores de esta sección y, en los epígrafes siguientes atenderemos específicamente a dos de ellas.
En todo caso, en la convocatoria para la administración local ya efectuada por el MITMA, más de 190 municipios han presentado solicitudes de ayudas para el Programa recogido en la Figura anterior, dirigidas a la implantación de zonas de bajas emisiones y a la transformación digital y sostenible del transporte urbano, incidiendo en cuatro ámbitos específicos:
Impulsar la bici: Proponen la construcción de más de 600 kilómetros de carriles reservados a bicicletas, e instalar 1.354 estaciones para bicicletas de alquiler o patinetes eléctricos.
Peatonalizar las calles: Proponen calles e itinerarios peatonales que representarían más de 21 millones de metros cuadrados para el peatón.
Transporte público limpio: Proponen la adquisición de 712 autobuses eléctricos y de 12 de hidrógeno, junto a la instalación de 972 puntos de recarga eléctrica; y la construcción de aparcamientos disuasorios que pretenden evitar la entrada de vehículos en los núcleos urbanos y el uso del transporte público.
Zonas de Bajas Emisiones: Delimitan espacios que ocuparían más de 76.000 hectáreas, afectando a más de 5 millones de residentes.
Un planeamiento territorial y urbano obsoleto y con muy graves dificultades para su revisión.
El planeamiento territorial–cuando existe- o el planeamiento urbano de las ciudades españolas está generalmente obsoleto desde el punto de vista de la consideración de los problemas que aquejan a las ciudades y de los nuevos retos a considerar para el 2030 y 2050, tanto en lo referente a la descarbonización o desmaterialización, como en lo que se refiere, de forma interrelacionada, a la accesibilidad y movilidad urbana, contemplando la problemática de la señalada reducción drástica de la movilidad obligada. Y, claramente esta obsolescencia está ligada al largo tiempo transcurrido desde su aprobación y a la sucesiva superposición de modificaciones puntuales no siempre coherentes con los objetivos y el interés general.
Pero los tiempos exigidos para la formalización de la revisión del planeamiento, las dificultades ligadas a la permanente “judialización” de los cambios necesarios por parte de los perjudicados, y las sentencias que, con base a los recursos presentados contra las mismas, tienden a anular los cambios que se tratan de establecer, hacen poco viable esta revisión, que los tribunales condicionan a previas reformas legislativas, ni fáciles ni rápidas, como muestran los fallidos intentos –hasta ahora- de llevar a cabo las correspondientes modificaciones por parte del Gobierno.
La problemática del vehículo eléctrico como solución a la descarbonización y contaminación urbana.
The Economist de 6 de diciembre de 2021[11] destacaba que la falta de cargadores eléctricos podría detener la revolución que se pretende para este tipo de vehículos, sobre los que cada vez hay más compradores y usuarios para Europa, tal y como se aprecia en la Figura siguiente, aunque España está lejos de las primeras posiciones en el porcentaje de los mismos sobre el total.
A medida que los costos de las baterías caen, los precios de los vehículos eléctricos están disminuyendo, colaborando en un cambio en el volumen de emisiones de GEI asignables al transporte, que sólo podrá llegar al cero neto para 2050, si el papel de los vehículos no emisores es lo suficientemente relevante. Pero, en la actualidad, sólo representa del orden del 8% de las compras de automóviles globales y debería aumentar hasta el 66%, para 2030, y al 100% para 2050, para cumplir con los objetivos netos de cero emisiones de GEI.
Emilio de las Heras (2021) en el Informe elaborado para la Fundación Alternativas, planteaba para España una proyección de Matriculaciones y Bajas de vehículos a 2050, de acuerdo con las previsiones del PNIEC 2021-2030, La Ley de Cambio Climático y Transición Energética, y la Estrategia Española de Descarbonización al 2050, que se aprecia, con sus comentarios, en la Figura siguiente.
Hay que destacar que estima que, en 2050, continuará existiendo un parque de 15 millones de vehículos ligados a los combustibles fósiles, que impedirían alcanzar el objetivo de descarbonización previsto, exigiendo mecanismos de captura de CO2.
Pero, como hemos señalado, un condicionante fundamental para que el vehículo eléctrico se expanda, es el que se pueda disponer de suficientes puntos de carga (a ser posible de capacidad de carga rápida, al menos en las vías interurbanas) que ANFAC (2020) en su Informe “Automoción 2020-2040”[12] estima deberían ser cercanos a los 340.000 para 2030.
Si se desarrolla adecuadamente la carga en el hogar y en el lugar de trabajo, un porcentaje de conductores podrá utilizar sin problemas el vehículo eléctrico de forma cotidiana en el medio urbano; pero quedará un porcentaje muy elevado de personas que viven en pisos o viviendas sin la capacidad de conectarse en casa, para los que la red pública será fundamental[13]. Y no será fácil establecer esta red en ciudades donde las calles, ya en la actualidad, están masivamente ocupadas por vehículos no electrificados, ni obligar a una renovación del parque de vehículos existentes, sin generar elevados niveles de malestar.
Para terminar con esta aproximación, que requerirá sucesivas aproximaciones a los procesos de transformación reales que se vayan produciendo en este país, es preciso referirse a que la Agencia Internacional de la Energía[14] señala que es imprescindible lograr, con el establecimiento de restricciones por parte de las administraciones, una reducción de emisiones asociadas a medidas de reducción del uso del vehículo privado y a lograr menores niveles de motorización (turismos/habitantes), que podrán minorarse, a medida que los vehículos eléctricos vayan dominando el parque total de vehículos. Pero si la gestión de las inversiones a realizar no es sencilla, mucho más difícil va a ser lograr una transformación de comportamientos y un incremento de costes en el uso del vehículo privado que viabilicen los objetivos de descarbonización precisos, sin fuertes resistencias y protestas de las personas más directamente afectadas por estas medidas, sobre todo en las grandes áreas metropolitanas.
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[1] https://cdn.mitma.gob.es/portal-web-drupal/esmovilidad/ejes/Ejes2/20211210_esmovilidad_completo.pdf
[2] Como suele ser natural en este tipo de documentos, se valoran positivamente aspectos como que el Global Competitiveness Report de 2019, del World Economic Forum, sitúe a España en novena posición respecto a las infraestructuras de transporte, o que somos el país de la UE que cuenta con más kilómetros de vías de alta capacidad (autovías y autopistas) o con más kilómetros de ferrocarril de alta velocidad. Pero no se señala la inadecuación o ineficiencia en el uso (escasa relación uso/capacidad) de un número significativo de estas infraestructuras, pese a que sí se recogen conclusiones del Informe de la AIReF sobre las Infraestructuras de Transporte (pág. 10) que destacan estos aspectos cuestionables, de los que aquí hay que reseñar, de forma fundamental, la referencia al trato insuficiente e inadecuado dado a las Cercanías, que transportan el 90% de los usuarios del ferrocarril y cubren un aspecto fundamental de la movilidad obligada cotidiana.
[3] Los nueve ejes de actuación son: 1) Movilidad para todos. 2) Nuevas políticas inversoras, priorizando la conservación y el mantenimiento de las infraestructuras. 3) Movilidad segura, con infraestructuras más resilientes y preparadas para afrontar crisis y emergencias. 4) Movilidad de bajas emisiones. 5) Movilidad inteligente. 6) Cadenas logísticas intermodales inteligentes. 7) Conexión europea y mundial de los mercados, convirtiendo a España en un “hub internacional” marítimo y aéreo. 8) Promover una sociedad con hábitos más sostenibles en sus decisiones de movilidad y con profesionales más y mejor capacitados. 9) Un ministerio más digital, abierto a la innovación y con una mayor presencia internacional, con más transparencia y participación pública.
[4] Según los datos de movilidad publicados por Google, aunque con variaciones continuas, puede estimarse que ahora se desplazan un 19% menos de personas que antes de la pandemia.
[5] La recuperación del tráfico de turismos en ciudades como, por ejemplo, Madrid, queda patente si se considera que más del 18% de los medidores de tráfico registraban, en octubre de 2021, mayor intensidad que en octubre de 2019; sólo un 2% registraban menor tráfico, destacando el incremento dentro de la M-30 y, fundamentalmente, en Madrid Central, donde el 30% de los medidores superan sus valores de 2019. Se continúa, con ello, la tendencia registrada entre 2004 y 2018 en las Encuestas de Movilidad de Madrid, donde, del 32% de los madrileños que se desplazaba principalmente en medios públicos, en 2018 se había pasado al 24%, mientras que, en el mismo periodo, el vehículo privado pasaba del 34% al 39%. Sin embargo, la evolución de la movilidad urbana en Madrid, en los últimos años, venía registrando un traspaso del uso del vehículo privado al transporte público. Así, entre 2015 y 2019, el transporte público había pasado del 54% al 58% en relación al vehículo privado, que se reducía del 46% al 42% del conjunto de ambos. Por otro lado, sólo la movilidad urbana en transporte regular colectivo suponía, en 2019, más de 3.000 millones de viajes al año, representando el 60% de las emisiones en ciudades y el 40% del CO2 y el 70% de otros contaminantes aportados por el transporte por carretera.
[6] Y hay que recordar que el vehículo privado pasa el 95% de su vida aparcado en las calles de las ciudades, inmovilizando una superficie que queda inutilizable para otras funciones urbanas fundamentales.
[7] Y ello pese a que, por ejemplo, en Madrid, se ha restringido de forma muy significativa la oferta, y los autobuses interurbanos realizan ahora un 16% menos de viajes que antes de la pandemia y el metro ha reducido su demanda en un 23%.
[8] La reforma del Reglamento General de Circulación realizada por la Dirección General de Tráfico (DGT) pretende reducir la velocidad en la mayoría de las calles para disminuir los más de 200 atropellos mortales que se producen cada año en las ciudades españolas, atendiendo a que se estima que, en caso de atropello, la probabilidad de que el peatón muera es del 10% si el vehículo va a 30 kilómetros por hora, y del 50% si va a 50 km/h. La DGT estima que, con las nuevas regulaciones, se reducirán los accidentes un 40% y disminuirá la contaminación atmosférica y acústica.
[9] La idea es que los ciudadanos puedan acceder a todo lo que necesitan cotidianamente en quince minutos, a pie o en bicicleta: tiendas de comestibles, centros de salud, escuelas, parques y lugares de trabajo. A corto plazo se promueve potenciando las vías peatonales y para bicicletas. A largo plazo exige trasformaciones del planeamiento urbanístico y territorial que conviertan los barrios en el centro autónomo de movilidad cotidiana.
[10] Conviene recordar que entre el 30% y el 40% del tráfico en ciudades se debe a la distribución de mercancías a comercios o a compradores tras el alza del telecomercio o los teleservicios (comida a domicilio, correos, paquetería, etc.). Correos, por ejemplo, que concentra del orden de la mitad de la mensajería, entre 2015 y 2020 incremento en cerca de un 400% la paquetería transportada. Los paquetes derivados del telecomercio se estima que pueden significar del orden del 8% de las emisiones de gases de efecto invernadero en la actualidad, por el uso de vehículos antiguos, contaminantes y de gran tamaño. Pero las grandes empresas ya están haciendo la transición hacia flotas más ecológicas (furgonetas y vehículos eléctricos ligeros) y se está estudiando la localización de almacenes de cercanía (micro-hubs) en las ciudades, para aprovechar y adaptarse a la obligación de establecer zonas de bajas emisiones en ciudades de más de 50.000 habitantes antes de 2023. En este sentido, la Asociación Empresarial para el Desarrollo e Impulso del Vehículo Eléctrico (Aedive) señala que, desde 2009, se han vendido unas 10.500 furgonetas en España —casi todas para transporte—, unos 16.500 ciclomotores y 25.000 motocicletas eléctricas, el 60% de las cuales se destinan a usos logísticos. Cifras escasas para un parque de furgonetas que, según la DGT, suma unos 2,5 millones, mientras que el de motocicletas y ciclomotores llega a 37,3 millones.
[11] https://www.economist.com/business/a-lack-of-chargers-could-stall-the-electric-vehicle-revolution/21806663?utm_campaign=the-economist-today&utm_medium=newsletter&utm_source=salesforce-marketing-cloud&utm_term=2021-12-07&utm_content=article-link-4&etear=nl_today_4
[12] https://anfac.com/wp-content/uploads/2020/03/Informe-Ejecutivo-AUTO-2020_40-ANFAC.pdf
[13] En España más de dos terceras partes de los turismos pernoctan en la calle. Puede pensarse en instalaciones de carga en la acera, por ejemplo, a través de farolas/cargadores o de instalaciones específicas donde los automóviles pueden estacionarse durante la noche; e incorporar cargadores en aparcamientos de centros comerciales, restaurantes, cines, etc., pero tanto el volumen de inversión como su dudosa rentabilidad a medio plazo, hacen imprescindible unas subvenciones de volumen muy elevado que deberían ir más allá del 2035.
[14] IEA (2021).- “Net Zero by 2050. A Roadmap for the Global Energy Sector” www.iea.org
