¿Por qué le cuesta tanto a la UE adoptar posiciones comunes en política exterior? Ciertamente, las culturas estratégicas entre los 27 Estados miembros son, de partida, muy diferentes. Pensemos, por ejemplo, en cómo se percibe Rusia en Riga y en París, China en Lisboa y La Haya, Israel en Estocolmo y Berlín, o la cuestión migratoria en el Mediterráneo y en Escandinavia. Tanto la historia y la geografía, como la distinta percepción de los intereses y el orden de prioridades son, sin duda, un factor esencial que explica la laboriosa construcción de convergencias europeas en esta materia. De ahí la importancia de los ejercicios que ayudan a forjarlas, como la elaboración de las Estrategias Globales (la última, que data del 2016, debe ser actualizada) o el proceso de la Brújula Estratégica, en materia de seguridad y defensa, que está liderando el Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad y Vicepresidente de la Comisión, Josep Borrell.

Sin embargo, hay un factor institucional de importancia a tener en cuenta: la regla (y la cultura) de la unanimidad en materia de política exterior. Ésta es poco democrática e ineficiente, ya que impide tomar decisiones incluso cuando el grado de convergencia entre los Estados miembros es muy elevado. Desafortunadamente, este patrón se ha reiterado en demasiadas ocasiones. Según escribía la experta Nathalie Tocci, en “Politico[1]” el 1 de octubre del 2020, la UE se encuentra dividida entre los Estados miembros partidarios de una estrategia común en política exterior que afronte los retos de un mundo cambiante e incierto (la mayoría), y otros miembros que se enorgullecen de usar el veto para romper dicha línea, bien por defender a ultranza la “soberanía nacional”, bien para agradar a regímenes que buscan debilitar la UE, como China o Rusia (sin ser incompatible una cosa y la otra). A menudo el veto se ejerce por un solo país y por razones distintas a la cuestión de fondo. Ante esta tesitura muchas posiciones comunes de la política exterior quedan bloqueadas por razones espurias en el Consejo de Asuntos Exteriores (CAE), contraviniendo el principio de cooperación leal, y dificultando a la UE ser un actor global influyente, creíble y con capacidad de actuar.

Hay varios ejemplos a este respecto. Recordemos por ejemplo las dificultades en alcanzar la unanimidad para imponer sanciones de la UE al régimen de Lukashenko, tras el fraude electoral de agosto del 2020. En septiembre de 2020, Chipre se posicionó en contra de la posición mantenida por el resto de Estados miembros, y no lo hizo porque estuviera en contra de sancionar al dictador bielorruso. Simplemente Nicosia secuestró la decisión, al condicionarla a sus intereses nacionales. A cambio de levantar el veto, este Estado miembro reclamaba un avance en paralelo de medidas contra Turquía por su comportamiento en el Mediterráneo oriental.

No es el único caso. Por ejemplo, el gobierno húngaro recurre con frecuencia al veto con la finalidad aparente, como se decía, de impedir con carácter estructural la conformación de una política exterior europea fuerte. Esto se ha dado, al menos, en asuntos tan relevantes como el respeto a los derechos humanos en China (bloqueando, el 16 de abril de 2021, una declaración de la UE en la que condenaba la represión en Hong Kong), o el conflicto entre Israel y Hamás, de mayo de 2021, que ha dejado cientos de víctimas mortales entre los que destaca uno de los colectivos más vulnerables de la población civil: los niños, según informaba France 24 el 19 de mayo, los bombardeos de Israel sobre Gaza mataron a 213 palestinos, entre ellos 61 niños, hiriendo a más de 1.400 personas.

De entrada, muy al principio del conflicto, Budapest bloqueó una declaración del embajador de la UE ante las Naciones Unidas, Olof Skoog, el 16 de mayo de 2021 durante la sesión del Consejo de Seguridad. Días después, el Alto Representante propuso el 18 de mayo un alto el fuego para detener los enfrentamientos durante una reunión con los ministros de exteriores de los 27 Estados miembros. El jefe de la diplomacia europea dijo que la declaración emitida tras la videoconferencia fue respaldada por todos los Estados miembros, a excepción de Hungría, quien vetó la propuesta. El ministro de exteriores húngaro, Peter Szijjarto, la rechazó por considerarla sesgada a favor de Palestina, aun cuando como es lógico también se condenaba el lanzamiento indiscriminado de cohetes por parte de Hamás sobre la población civil israelí. También en febrero del 2019, el gobierno de Viktor Orbán bloqueó igualmente una declaración conjunta entre la UE y la Liga Árabe solamente porque en la misma se citaba la gestión de las migraciones como uno de los retos comunes para las dos organizaciones.

¿Quiere esto decir que el CAE de la Unión se encuentra totalmente paralizado por el veto? Ciertamente no, al menos desde el punto de vista cuantitativo, pues el CAE logra adoptar muchas posiciones por consenso, si bien con frecuentes incomparecencias clamorosas, como los casos de China u Oriente Medio ya citados, por no alcanzarse la unanimidad. Pero es verdad que muchos posicionamientos, al tener que ceñirse al mínimo común denominador que impone la regla de la unanimidad, carecen de suficiente potencia como para ser relevantes, a menudo limitándose (es un decir) a expresar “honda preocupación” por acontecimientos sobre los que no parece tenerse ninguna capacidad de influencia.

En todo caso, el veto sí se supera cuando el hecho en cuestión adquiere proporciones de provocación grotesca. Así, el muy criticado viaje a Moscú de Borrell del 5 de febrero de 2021 produjo (a su regreso) el consenso suficiente para imponer sanciones a responsables del gobierno ruso, como consecuencia de la planificada encerrona a la que se sometió a nuestro Alto Representante. No es aventurado decir que sin la cita en cuestión, las sanciones no habrían contado con el apoyo unánime para acordarse. Por lo que paradójicamente y contra lo que pudiera parecer al calor de la polémica, el viaje acabó siendo un éxito para Borrell. Más recientemente, el pasado 23 de mayo de 2021, hizo falta (nada menos) que Lukashenko secuestrara un avión de Ryanair en pleno vuelo y que cubría la ruta Atenas-Vilna, con la finalidad de detener a un periodista opositor, para que la UE lograra acordar nuevas sanciones contra el régimen bielorruso.

Desde luego, sería deseable que no hicieran falta acontecimientos tan graves y agresivos como los más arriba descritos para que la UE pudiera desplegar más eficazmente su política exterior. Es pues urgente hallar una solución al problema de la unanimidad. Siendo cierto que, en una materia tan sensible como la política exterior, el consenso es deseable, dada la gran diversidad nacional de nuestra Unión, no lo es menos que resulta inaceptable el uso estratégico, continuado, y abusivo del veto, permitiendo así a uno o dos Estados bloquear permanentemente nuestra política exterior. Al contrario, la regla de la mayoría cualificada sí que ofrece incentivos para negociar y alcanzar una solución aceptable para todos como defienden los principales grupos políticos del Parlamento Europeo. Así lo recordó la líder del Grupo de los Socialistas, Iratxe García, durante la conmemoración del décimo aniversario del Tratado de Lisboa y de la Carta de los Derechos Fundamentales el 18 de diciembre de 2019, o durante el debate sobre la Conferencia sobre el Futuro de Europa el 17 de junio de 2020. También la presidenta Von der Leyen en el discurso sobre el Estado de la Unión, el 16 de septiembre de 2020, instó a los Estados miembros a utilizar la regla de la mayoría cualificada en política exterior. Más recientemente, el jefe de los populares europeos, el eurodiputado Manfred Weber, reclamó la misma medida durante el pleno de la Eurocámara el 9 de junio de 2021.

La frustración ante el uso y abuso del veto nacional en política exterior empieza a ser palpable, también entre los Estados, a la vista de las recientes declaraciones[2], el 1 de junio, del ministro alemán de Asuntos Exteriores, Heiko Maas que dijo que: “el veto debe desaparecer; no podemos seguir siendo víctimas de quienes paralizan la política exterior europea […] quienes vetan juegan con la cohesión de Europa a largo o corto plazo”.

Ante esta situación y poco después de empezar su mandato, el propio Borrell tomó cartas en el asunto utilizando la adopción de declaraciones en nombre del Alto Representante que se ejecutan en situaciones en las que no se alcanza por poco la unanimidad.  Estas declaraciones apoyadas por veinticinco o veintiséis Estados miembros, demuestran la existencia de una amplísima mayoría europea en favor de una determinada decisión, particularmente si además se computa la población que tal número de Estados representa. Éste fue el caso, por ejemplo, de la operación de vigilancia naval IRINI en Libia el 16 de febrero de 2020 para controlar el embargo de armas, apoyada por la mayoría de los miembros, pero bloqueada inicialmente por Austria y Hungría (estados que encima carecen de armadas). Finalmente logró lanzarse el 26 de marzo. Siendo esta innovación positiva, no resuelve enteramente el problema: a gobiernos como el húngaro no parece importarles demasiado quedarse fuera de estas posiciones, que no son oficialmente del CAE.

En segundo lugar, cabría una aplicación estricta del artículo 31 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que en realidad no requiere exactamente la unanimidad para todas las materias, al menos en primera instancia, si bien se ha impuesto en el CAE una cultura del consenso por la cual siempre se asume por defecto la aplicación de la regla de marras. En efecto, el primer inciso establece como regla general de toma de decisiones en política exterior la unanimidad, sin contar abstenciones salvo que alcancen el umbral de un tercio, en cuyo caso se bloquea la decisión.

Pero el segundo inciso del citado precepto, no aplicado literalmente en la actualidad bajo la cultura de la unanimidad, fija la mayoría cualificada para adoptar posiciones o acciones derivadas de los intereses y objetivos estratégicos de la Unión ya fijados previamente por el Consejo Europeo, propuestas del Alto Representante a partir de una petición específica del Consejo Europeo, y decisiones de aplicación de acciones o posiciones de la UE ya adoptadas, salvo para temas de seguridad y defensa. Se abre pues aquí un importante margen de maniobra.

Ahora bien, cualquier Estado puede bloquear la votación por “motivos vitales y explícitos de política nacional”, bloqueo del que solo se puede salir, si el Alto Representante no encuentra una solución para el gobierno en cuestión, remitiendo el asunto por mayoría cualificada al Consejo Europeo para que decida por unanimidad. Así que al final no puede escaparse de la unanimidad, pero si siguiera el procedimiento del artículo 31.2 TUE al pie de la letra, el gobierno que se proponga bloquear una decisión, tendrá que estar al quite, anunciarlo antes de la votación correspondiente, explicitar motivos de “política nacional”, y quedarse en evidencia si recurre sistemáticamente a esta previsión. Con el consiguiente desgaste que esto acarrea.

En tercer lugar, cabría intentar la activación de la llamada pasarela, también prevista en el artículo 31 citado, y que permite ampliar el ámbito de la mayoría cualificada al resto de decisiones, salvo aquellas relativas a la seguridad y la defensa, pero para lo que se requiere previamente una decisión unánime del Consejo Europeo.  Por esto, dicha disposición nunca ha sido utilizada. En palabras del ex presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, son el “tesoro perdido” de Lisboa. La actual presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, alentó a Borrell en su carta de misión de 1 de diciembre de 2019[3] a trabajar por la activación de dicha cláusula, al inicio de su mandato como Vicepresidente-Alto Representante.

Por último, dado que es difícil que la pasarela se active individualmente, la solución definitiva vendrá, tal vez, de una reforma de los Tratados, de modo que la superación de la unanimidad se podría vincular a contrapartidas en otros campos. De ahí la importancia de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, cuyo plenario se reúne por primera vez el sábado 19 de junio de 2021, foro en el que debe abrirse, sí o sí, este importante debate. Además de la cuestión de la unanimidad, esta reflexión puede contribuir, igualmente, a reforzar la figura del Alto Representante. Una UE más efectiva y federal es imprescindible para una Europa fuerte y líder en el mundo.

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[1]“On foreign policy, EU has to speak up — even if it’s not with one voice”, Nathalie Tocci, 1 October 2020, POLITICO: https://www.politico.eu/article/eu-foreign-policy-vision-belarus-sanctions/

[2] Germany calls for abolition of ‘paralysing’ EU member states foreign policy vet, by Euronews with AFP, 8 June 2021, web de Euronews:https://www.euronews.com/2021/06/08/germany-calls-for-abolition-of-paralysing-eu-member-states-foreign-policy-veto 

[3] Mission Letter to High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy/Vice-President of the European Commission, 1 de diciembre de 2019, web de la Comisión Europea: https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/default/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-josep-borrell-2019_en.pdf

 

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Domènec Ruiz Devesa es Diputado del PSOE al Parlamento Europeo. Vicepresidente de la Unión de los Federalistas Europeos