La prensa de los días 19 y 20 de marzo anunció la intención del Senado de suscitar un conflicto constitucional de atribuciones ante el Tribunal Constitucional con el argumento de que la proposición de ley de amnistía −que el Congreso de los Diputados ha remitido a la segunda Cámara− es inconstitucional según el informe de los servicios jurídicos de ésta. Nunca había ocurrido una cosa así desde 1978, por lo que conviene examinar los perfiles jurídicos de esta iniciativa, si llega a suscitarse, los móviles políticos del Partido Popular, mayoritario en el Senado, los efectos prácticos de esa iniciativa y lo que denota esta nueva guerra constitucional.

Según los diarios del 19 y 20 de marzo, tras el informe de los servicios jurídicos del Senado, que dictaminó que la proposición de ley de amnistía es inconstitucional porque comporta una reforma constitucional encubierta, el Senado podría acordar suscitar un conflicto constitucional con el objetivo de retrasar la tramitación de la proposición de ley, que, conforme al artículo 90 de la Constitución, tiene un plazo de dos meses desde la recepción del texto para aprobarlo, vetarlo o introducir enmiendas. ¿Por qué el Senado no se contenta con ejercitar su facultad de veto o de enmienda? Porque el veto del Senado puede ser levantado por el Congreso por mayoría absoluta y las enmiendas pueden no ser aceptadas por éste por mayoría simple.

Antes de entrar en el fondo jurídico del conflicto hay que hacer tres precisiones. En primer lugar, los servicios jurídicos del Senado, o al menos su Letrada Mayor, combinan competencia técnica y criterios políticos. Llevamos semanas leyendo en la prensa conservadora que el nuevo Secretario General del Congreso no es neutral, porque ha ocupado previamente cargos de responsabilidad en el Gobierno del Presidente Sánchez, pero esa prensa oculta que el nuevo Presidente del Senado, del Partido Popular, se apresuró a cesar al Letrado Mayor de la Cámara para nombrar a otra funcionaria de su confianza política. Luego el informe de los servicios jurídicos del Senado acerca de la inconstitucionalidad de la proposición de ley de amnistía puede estar impregnado de móviles políticos conforme a las instrucciones de la Presidencia del Senado. Es más, dado que el Senado no está capacitado para valorar la constitucionalidad de una iniciativa parlamentaria (que sólo corresponde al Tribunal Constitucional) las opiniones de los servicios jurídicos de la Cámara sólo pueden haberse expresado obiter dicta, es decir, de pasada.

En segundo lugar, la voluntad de obstaculizar en el Senado la aprobación de la proposición de ley de amnistía no ha surgido recientemente. Recordarán los lectores que en cuanto se conoció la proposición de ley de amnistía el Senado de mayoría popular se apresuró a reformar su Reglamento (artículos 133 y 182) para impedir que el plazo de dos meses de que dispone el Senado para aprobar o vetar un proyecto o proposición de ley o introducir enmiendas se reduzca a quince días si lo solicita el Gobierno o el Congreso de los Diputados, como autoriza el artículo 90.3 de la Constitución. Para evitar ese acortamiento de los plazos, que es constitucional, la mayoría derechista del Senado modificó su Reglamento, modificación que ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional por Senadores socialistas.

En tercer lugar, el empleo torticero del Derecho para impedir que se cumplan la Constitución y la Ley ha sido constante en el Partido Popular. En los años ochenta y noventa del siglo pasado, por ejemplo, los juristas del Partido Popular inventaron una fórmula ilegal para impedir que se votaran mociones de censura a Alcaldes. Mucho más recientemente, en diciembre de 2022 el Grupo Parlamentario Popular del Congreso presentó ante el Tribunal Constitucional un recurso de amparo frente a la tramitación de dos enmiendas a una proposición de ley que comportaba una reforma para poder elegir a los Magistrados del Tribunal Constitucional que el Consejo General del Poder Judicial llevaba tiempo obstaculizando. Fue una operación también inconstitucional para impedir que el Congreso ejercitara sus facultades. Pero la imaginación jurídica perversa del Partido Popular no había llegado a unas cotas tan desquiciadas y tan potencialmente destructivas como las que ahora se dispone a escalar.

Dicho esto, lo que parece que va a plantear el Senado ante el Tribunal Constitucional consiste en lo siguiente. Al amparo de un informe de los servicios jurídicos del Senado que considera inconstitucional la proposición de ley de amnistía porque comporta una reforma encubierta de la Constitución, el Senado va a plantear ante el Tribunal Constitucional un conflicto de los llamados entre órganos constitucionales del Estado con el Congreso de los Diputados (artículos 73 a 75 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). Este tipo de conflicto está previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para el caso de que un órgano constitucional (y las Cámaras de las Cortes Generales tienen esta consideración) “adopte decisiones asumiendo atribuciones que la Constitución o las leyes orgánicas confieren al primero [el órgano que lo suscita]. Este tipo de conflicto está previsto para otro tipo de situaciones que es cuando un órgano asume competencias que le corresponden a otro, pero en la tramitación de una proposición de ley no es posible que el Congreso asuma una atribución que podría corresponder al Senado. Es por ello un conflicto ficticio que pretende simplemente retrasar la aprobación de la futura Ley de amnistía.

Es un conflicto constitucional muy tasado, que no es aplicable a la tramitación parlamentaria de proyectos o proposiciones de ley. En 1985, cuando la derecha judicial se rebeló contra la elección parlamentaria de todos los Vocales del Consejo General del Poder Judicial, éste, de mayoría conservadora, acudió a la vía del conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales para combatir la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero ese conflicto fue desestimado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 45/1986, de 17 de abril, que indicó que ese procedimiento no está indicado para combatir la inconstitucionalidad de las Leyes.

La clave del conflicto reside en algo que todavía no conocemos. ¿Al amparo del conflicto, el Senado puede acordar suspender la tramitación de la proposición de ley? Si lo hace sería no un conflicto constitucional, sino un gravísimo conflicto político, porque ni la Constitución ni la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional lo prevén y además vulneraría las previsiones constitucionales y del Reglamento del Senado sobre la tramitación de iniciativas legislativas. Y si, por el contrario, prosigue la tramitación de la proposición de ley de amnistía no sólo sería un brindis al sol, que no conduce a nada, sino que con seguridad se produciría una sentencia desestimatoria del Tribunal Constitucional que dejaría en mal lugar al Senado y a sus servicios jurídicos por entrar por un camino ilegal y absurdo. Es decir, o una interrupción cuasi delictiva del proceso de tramitación de la proposición de ley de amnistía o un brindis al sol ridículo, que desprestigia al Senado y a sus servicios jurídicos.

Algún comentarista ha vinculado esta decisión de la mayoría popular del Senado a la fortísima presión que está ejerciendo Vox que pretende, nada menos, que el Senado paralice la tramitación de la proposición de ley para que el Congreso tampoco pueda aprobarla tras el transcurso de los dos meses. Hay quienes opinan que esta maniobra del Partido Popular, que no conllevaría la paralización de la tramitación parlamentaria, tendría como fin aplacar a Vox. Si es así, es bien triste que toda una Cámara parlamentaria y sus servicios jurídicos (que se presumen competentes) se metan en una vía jurídica manifiestamente equivocada sólo para aplacar a la extrema derecha y sus pretensiones inconstitucionales y golpistas.

Este desgraciado episodio refleja dos fenómenos a cuál más preocupantes. Por un lado, el trauma de la derecha española que no puede asumir que ha perdido las elecciones y el Gobierno y se lanza a una guerra insoportable para desgastar al Gobierno legítimo hasta arrebatarle, precisamente, su legitimidad. Y, en segundo lugar, hay que señalar el triste papel jugado por algunos juristas que, a sabiendas de que la amnistía no es inconstitucional, han levantado la bandera de la inconstitucionalidad como principal arma de combate contra el Gobierno. Un ejemplo es la obra recién publicada La amnistía en España. Constitución y Estado de Derecho donde da pena ver a muy competentes juristas, algunos con pasado progresista, entregarse a un aquelarre de argumentos jurídicos fantasiosos (de los que tanto gustan al Partido Popular) para combatir al Gobierno. Es legítima la discrepancia política, pero no manipular la Constitución porque ésta no impide de ninguna manera la amnistía.