El acuerdo alcanzado por el Consejo Europeo el 21 de julio de 2020 es un importante avance en la integración europea, el más relevante desde el lanzamiento del euro. Por primera vez una elevadísima emisión de bonos de la Unión Europea, por valor de 750.000 millones de euros, financiará no solo préstamos, sino también gastos presupuestarios y transferencias directas a los Estados miembros y a los sectores más afectados por las consecuencias económicas y sociales derivadas del cierre forzado por la pandemia de coronavirus. Con este plan, nacen los eurobonos que no fue posible introducir una década atrás, cuando la crisis del euro.

Además, al menos sobre el papel, los dirigentes de la Unión Europea se pusieron de acuerdo sobre la necesidad de introducir figuras fiscales paneuropeas (sobre las plataformas digitales, las emisiones de CO2, incluso las transacciones financieras), más allá de un modesto impuesto sobre el plástico no reciclado, con el fin de financiar el reembolso de esta emisión de deuda común a largo plazo. De acuerdo con lo acordado, el Plan de Recuperación debe canalizarse a través del Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027, cuyo límite máximo de recursos propios (los ingresos presupuestarios) se aumenta hasta el 2% de la renta nacional bruta (RNB) de la UE, con el objeto de asegurar a los mercados financieros la credibilidad de la emisión. Esta solución evita el intergubermentalismo del Mecanismo de Estabilidad creado en los tiempos de la Gran Recesión, además de permitir la intervención del Parlamento Europeo en el esquema. El tamaño combinado del MFP y del Plan de Recuperación, conocido como “Next Generation EU” alcanza los 1,8 billones de euros.

Además, el Parlamento Europeo ha logrado mejorar el acuerdo del Consejo Europeo, asegurando 15.000 millones de euros adicionales para programas estratégicos en el presupuesto ordinario plurianual (Erasmus+, Horizonte 2020, Europa Creativa, EU4Health, etc.), y una fuerte condicionalidad del estado de derecho para el desembolso de los fondos. Sin embargo, el 16 de noviembre de 2020, los gobiernos húngaro y polaco vetaron el MFP y la Decisión sobre Recursos Propios, descontentos precisamente con la regulación del estado de derecho, que cuenta con mayoría suficiente en el Consejo para salir adelante. En efecto, los artículos 311 y 312 del TFUE exigen la unanimidad para ambas decisiones.

Existen al menos dos alternativas a este veto. Por un lado el Consejo siempre puede ceder ante Orban, diluyendo la condicionalidad del estado de derecho. Esto provocará un gran enfrentamiento institucional con el Parlamento Europeo, quien a su vez podría negar el consentimiento al propuesto MFP. Por otro lado, las instituciones de la UE podrían tratar de eludir la espuria posición de dos gobiernos nacionales mediante un uso inteligente de las disposiciones del Tratado de Lisboa. En particular, el camino a seguir implica disociar el Plan de Recuperación del proyecto de MFP, prorrogándose de momento el actual.

En primer lugar, hay que tener en cuenta que el artículo 122.2 del TFUE permite al Consejo prestar asistencia financiera a los Estados miembros en circunstancias extraordinarias y de conformidad con algunas condiciones (que no se especifican). Cabe destacar dos elementos de este artículo. Primero, no dice que el Consejo se pronunciará por unanimidad. Por lo tanto, se aplica el voto por mayoría cualificada (véase el artículo 16.3 del TUE y el artículo 238 del TFUE). En segundo lugar, no especifica el tipo de asistencia financiera. Así pues, también podrían concederse subvenciones en virtud de esta base jurídica, y no solo préstamos. Por lo tanto, se puede acordar una emisión de bonos por mayoría cualificada, y el capital recaudado se puede gastar en préstamos o donaciones.

Así pues, la mayoría cualificada podría adoptar un reglamento en virtud del artículo 122.2 del TFUE para emitir bonos y canalizar los fondos a través de un fondo ad hoc, o a través de los programas actuales de la UE en virtud del MFP prorrogado (artículo 312.4 del TFUE). Este gasto adicional no está necesariamente en contradicción con la norma del equilibrio presupuestario (artículo 310.1, tercer párrafo, del TFUE), porque este empréstito se considera «otro ingreso» en virtud del artículo 311 del TFUE. Por lo tanto, técnicamente hablando, la deuda no es un recurso propio y en principio no se vería restringida por los límites máximos prorrogados del MFP para los gastos. De hecho, esto se comprueba con la propia propuesta actual, que eleva el límite de ingresos al 2 por ciento, pero que deja el de gastos en el 1,1 por ciento, precisamente porque el gasto del Plan de Recuperación no computa en ese límite. Ahora bien, el artículo 310.4 TFUE sí que exige garantías de que un acto que incurra en endeudamiento pueda ser atendido dentro del límite de los recursos propios. Para ello, bastaría incorporar el adecuadamente el gasto financiero de la emisión en los sucesivos presupuestos anuales, o si fuera necesario, incluir garantías adicionales de los Estados, como recoge el artículo 11 del Reglamento SURE, para la financiación de los gastos por desempleo, o crear un fondo de garantía alimentado por ejemplo con los beneficios del Banco Europeo de Inversiones.

En todo caso, dado que el artículo 122 del TFUE debe aplicarse en circunstancias extraordinarias, no es descabellado interpretar que esto en sí mismo permite su despliegue como instrumento autónomo, excepcionalmente con independencia del límite de recursos propios del MFP prorrogado.

En segundo lugar, es importante tener en cuenta que la aprobación del presupuesto anual, en virtud del artículo 314 del TFUE, no requiere un acuerdo unánime del Consejo. Es en principio posible un presupuesto anual bajo un MFP prorrogado, al menos el Tratado no lo prohíbe expresamente, aunque asuma indirectamente la prórroga del presupuesto anual precedente (artículo 312.4). Entonces, tanto la emisión de bonos, como el presupuesto anual de 2021, que debería comenzar a canalizar los fondos del Plan de Recuperación, podrían ser adoptados por mayoría cualificada. Incluso el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, que tiene por objeto proporcionar el marco de gobernanza para el gasto de la mayor parte de los fondos, es un reglamento que se aprobará también con arreglo al procedimiento de codecisión entre Parlamento Europeo y Consejo, y por tanto sin posibilidad de vetos nacionales.

Así pues, en realidad Orban no tiene todas las cartas, siempre y cuando el Consejo esté dispuesto a aislarlo, al igual que a su colega polaco, mediante la aprobación de estos tres reglamentos (deuda, presupuesto 2021, y gobernanza del Plan de Recuperación) por mayoría cualificada, tal como permite el Tratado de Lisboa. Por supuesto, la dificultad es que el Plan seguirá careciendo del conjunto de nuevos recursos propios necesarios para pagar la deuda, pero estos debían aprobarse de todos modos de acuerdo con un calendario pactado hasta 2026, y no se encuentran por tanto incluidos en el Decisión que se ha vetado. Además, los bonos no empezarían a devolverse hasta la conclusión del Plan, amortizándose a treinta años. Se dispone pues de tiempo para acordar las fuentes de ingresos adicionales más adelante.