Vaya por delante una constatación: sin reforma constitucional el sistema político español ha de mantener el Senado, aunque cada vez más se extienda en la opinión pública la percepción de su inutilidad. Mientras la mayoría parlamentaria del Congreso y del Senado han coincidido, la opinión pública, los constitucionalistas y una gran parte de los políticos han considerado que el Senado es como esos muebles antiguos recibidos en una herencia que no sabemos dónde colocar, pero que acaban dejándose en un rincón del salón porque tampoco molestan mucho. Pero cuando el Senado, por tener una mayoría parlamentaria distinta del Congreso y en oposición al Gobierno, se convierte en un órgano que desestabiliza la política gubernamental muchos ciudadanos se preguntan por su funcionalidad y no si no es una Cámara que dificulta la gobernabilidad. Porque si hay un valor constitucional que cada vez importa más a los ciudadanos (porque incide con sus intereses vitales) es la gobernabilidad, de modo que el ciudadano valora y exige ante todo que el Gobierno (todos los Gobiernos, el de la Nación, el autonómico y el municipal) proporcione bienes y servicios que contribuyan a hacer confortable la existencia. Y cuando se descubre que hay un órgano del Estado que dificulta la gobernabilidad, el ciudadano examina con mirada crítica ese órgano.

No vamos a explicar aquí las causas por las que en 1978 la Constitución configuró un sistema bicameral imperfecto. Baste señalar que en los Estados democráticos más sólidos el Senado es el resultado de la tensión democracia/aristocracia que caracterizó a la lenta constitucionalización del Estado en el siglo XIX. También es el resultado de la búsqueda de la articulación federal del país, como en Estados Unidos o en la actual Alemania. En el primer caso, como resquicio del poder de una aristocracia que pretendía limitar el principio democrático, los Estados han acabado manteniendo el Senado, pero a costa de reducir sus facultades porque es más práctico que suprimir un órgano que viene del siglo XIX a sabiendas de su inutilidad. Y, en el segundo caso, una Cámara federal tiene todo su sentido como instrumento de articulación y de cohesión territorial.

En 1978 se creó en España un Senado que ya no podía ser una Cámara aristocrática, pero tampoco podía ser una Cámara federal porque la Constitución no configuró un Estado federal, ni tampoco se sabía hasta dónde iba a llegar la descentralización. Cuarenta y seis años después se comprende el error de crear un sistema bicameral imperfecto con un Senado subordinado al Congreso, que sólo sirve para retardar el proceso legislativo, de modo que toda Ley que se aprueba en el Congreso ha de pasar por el trámite del Senado que comporta una retraso de dos meses, como mínimo. ¿Qué aporta el Senado a la elaboración de la Ley? ¿Aporta calidad técnica, reflexión? El Senado no aporta nada a la elaboración de la Ley en el Congreso, salvo el retardo de un mínimo de dos meses en su aprobación.

Y en cuanto al resto de las grandes funciones del Congreso, el Senado no tiene participación, pues ni otorga la confianza al Presidente del Gobierno ni puede votar la moción de censura. Quizá la función más importante del Senado sea autorizar la aplicación del artículo 155 a una Comunidad Autónoma en rebeldía, pero para una vez que se ha aplicado en casi cincuenta años bien podía corresponder esa función al Congreso.

Recapitulemos. Si la mayoría parlamentaria de las dos Cámaras coincide, el Senado es un órgano inútil que duplica y retrasa el trabajo legislativo. Y si, como ocurre en la actualidad, la mayoría parlamentaria del Senado no coincide con la del Congreso y está en oposición al Gobierno, el Senado puede convertirse en factor de ingobernabilidad, a fortiori cuando la oposición tiene vocación destructiva y revanchista.

Por eso ha llegado el momento de iniciar una reflexión sobre el papel político del Senado. Sabemos que esa reflexión no va a pasar de la especulación porque sólo la imposible reforma constitucional permitiría acordar o bien la supresión del Senado, o bien su transformación en una Cámara territorial. Pero al menos la reflexión servirá para sentar unos criterios sobre la eficacia de la Cámara y su posible funcionalidad.